董　平

國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定是國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容,它是指明晰國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系的一種法律行為,是國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)交易和國(guó)家出資企業(yè)改制成功的前提與保障。2009年5月1日起施行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確規(guī)定了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的含義,確定了國(guó)家出資企業(yè)的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán),界定了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》作為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的基本法律,該部法律的實(shí)施給企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定制度帶來(lái)了新的思考。

一、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)界定

國(guó)有資產(chǎn)可劃分為由國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資而形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的主要功能是營(yíng)利性,要求是保值增值;由國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)單位等組織使用管理的資產(chǎn)屬于行政事業(yè)性資產(chǎn),行政事業(yè)性資產(chǎn)的主要功能是維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)正常運(yùn)行,對(duì)這類資產(chǎn)的監(jiān)管是要求其合理使用;屬于國(guó)家所有的土地、礦藏、森林、水流等資產(chǎn)屬于資源性資產(chǎn),資源性資產(chǎn)的功能是滿足整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,對(duì)這類資產(chǎn)的監(jiān)管是合理開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)作為適用范圍,規(guī)定:“本法所稱企業(yè)國(guó)有資產(chǎn),是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”。這一規(guī)定體現(xiàn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)具有如下特征:

(一)是國(guó)家以各種形式對(duì)企業(yè)的出資形成的。出資人是國(guó)家,只有國(guó)家向企業(yè)的出資所形成的法律關(guān)系才是本法適用的對(duì)象。國(guó)家出資必須是以資本的形式向企業(yè)投資,通過(guò)資本經(jīng)營(yíng),取得贏利,實(shí)現(xiàn)資本的增值。由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的發(fā)展階段不同,國(guó)家向企業(yè)的出資形式有多種情況,如80年代中期,國(guó)家為了提高國(guó)有資金使有的效率,將原為國(guó)有企業(yè)基本建設(shè)投資由財(cái)政直接撥款改為通過(guò)銀行轉(zhuǎn)貸給企業(yè)使用的方式,即“撥改貸”,這種形式實(shí)際上是國(guó)家以貸款的形式向企業(yè)出資。90年代中期,國(guó)家又將“撥改貸”的資金本金余額轉(zhuǎn)為國(guó)家資本金,即“貸改投”。除貨幣出資外,還包括國(guó)家用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資,都屬于國(guó)家對(duì)企業(yè)的投資。

(二)是國(guó)家作為出資人對(duì)出資企業(yè)所享有的一種權(quán)益?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)加以區(qū)別,出資人將其財(cái)產(chǎn)投入到企業(yè)后,這部分財(cái)產(chǎn)就成為企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn),企業(yè)對(duì)該財(cái)產(chǎn)依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán),出資人不再對(duì)其出資的具體財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán),它的出資財(cái)產(chǎn)已轉(zhuǎn)化為權(quán)益,它對(duì)企業(yè)享有的是出資人權(quán)利,體現(xiàn)為資產(chǎn)受益、參與重大決策、選擇管理者等出資人權(quán)利。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)是關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)以及由此衍生的其他各種權(quán)能。國(guó)有產(chǎn)權(quán)可分為兩個(gè)層次的權(quán)利:一是國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán),對(duì)此要界定產(chǎn)權(quán)的歸屬關(guān)系;二是由國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)決定和派生的其他資產(chǎn)權(quán)利。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬是明確的,國(guó)有產(chǎn)權(quán)具有唯一性、完整性。改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)有企業(yè)的資金來(lái)源和資產(chǎn)形成的多樣化,國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)屬上出現(xiàn)了許多糾紛。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定就是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行所有權(quán)確認(rèn),界定屬于國(guó)家所有的資產(chǎn)范圍和數(shù)量。基于我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的具體成因,依據(jù)產(chǎn)權(quán)界定 “誰(shuí)投資,誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)” 的基本原則,可以從三個(gè)基本方面判定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬:(一)初始投資者是國(guó)家,投資權(quán)益界定為國(guó)有資產(chǎn);(二)國(guó)家初始投資增值,增值的權(quán)益界定為國(guó)有資產(chǎn);(三)由國(guó)家優(yōu)惠政策形成資產(chǎn),包括稅前還貸、減稅免稅等形成的資產(chǎn)權(quán)益,雖然不是國(guó)家直接投資,但應(yīng)視為國(guó)家投資,其資產(chǎn)權(quán)益界定為國(guó)有資產(chǎn)。按照上述方法,通過(guò)核查企業(yè)相關(guān)原始財(cái)務(wù)資料,可以具體界定各類型企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)。

二、企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定的主管部門(mén)問(wèn)題

《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》(國(guó)資法規(guī)發(fā)[1993]68號(hào))規(guī)定:國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定工作,按照資產(chǎn)的現(xiàn)行分級(jí)分工管理關(guān)系,由各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行。因而當(dāng)?shù)卣膰?guó)有資產(chǎn)管理局是國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的主管部門(mén)。

2003年,國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府分別設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(下稱“國(guó)資委”),國(guó)資委對(duì)所出資企業(yè)主要行使出資人的權(quán)利。2003年5月《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(國(guó)務(wù)院令第378號(hào))公布實(shí)施,關(guān)于國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題,該條例第三十條規(guī)定:國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)管、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、綜合評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)管理工作。因此,國(guó)資委完全承繼了原國(guó)有資產(chǎn)管理局的主管產(chǎn)權(quán)界定的工作。該條例強(qiáng)化了國(guó)資委的權(quán)力,按照該條例的規(guī)定,國(guó)資委集出資人職能和行政監(jiān)管職能于一身,這使國(guó)資委的國(guó)有資產(chǎn)行政監(jiān)管職能與該條例規(guī)定的國(guó)資委不行使政府的社會(huì)公共管理職能很難區(qū)分,使國(guó)資委在履行出資人權(quán)利時(shí)處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位,因而飽受爭(zhēng)議。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確界定了國(guó)資委作為“干凈”出資人的法律地位,規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán),代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。在第七章,又特別規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》沒(méi)有明示去除國(guó)資委的行政監(jiān)管職能,但是,它朝剝離國(guó)資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能方向邁出了清晰的一步。

國(guó)資委的根本職能是按照本級(jí)人民政府的授權(quán),代表本級(jí)人民(下轉(zhuǎn)123頁(yè))(上接121頁(yè))政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé),從法律制度上解決國(guó)家出資企業(yè)出資人代表到位問(wèn)題。國(guó)資委行使國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益,實(shí)質(zhì)是股東權(quán)利,是指基于國(guó)家向企業(yè)出資而享有的對(duì)企業(yè)的各種出資人權(quán)利。股東權(quán)利作為出資者向企業(yè)轉(zhuǎn)移出資財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而換取的對(duì)價(jià),體現(xiàn)了出資者與企業(yè)之間的法律關(guān)系。同時(shí),股東權(quán)利作為出資者基于出資而取得企業(yè)出資人資格的標(biāo)志,體現(xiàn)了出資人相互之間的法律關(guān)系。因此,出資人權(quán)利是出資人與企業(yè)之間及出資人之間法律關(guān)系的核心問(wèn)題。當(dāng)出資人之間或出資人與所出資企業(yè)之間因產(chǎn)權(quán)歸屬出現(xiàn)糾紛時(shí),國(guó)資委實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)糾紛的利益攸關(guān)方,由利益攸關(guān)方來(lái)主管界定產(chǎn)權(quán)歸屬,對(duì)產(chǎn)權(quán)糾紛的其他利益攸關(guān)方而言明顯不公。

由于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確界定了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵及外延,由此可以清晰看出立法的價(jià)值取向,即履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)的權(quán)限都是涉及在權(quán)益方面的內(nèi)容;而國(guó)家出資企業(yè)的管理權(quán)限,都涉及在企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍。該法實(shí)施后,企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)家出資企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)將清晰易辨.因此,實(shí)踐中更多的是不同主體之間的產(chǎn)權(quán)糾紛,履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)在擔(dān)當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的同時(shí),再承擔(dān)裁判員的職責(zé),明顯不妥。

三、國(guó)有產(chǎn)權(quán)糾紛訴訟主體問(wèn)題

訴訟主體,即訴訟當(dāng)事人,是指因民事權(quán)利義務(wù)發(fā)生爭(zhēng)議,以自已的名義進(jìn)行訴訟,要求人民法院行使民事裁判權(quán)的人。訴訟主體是一個(gè)訴訟得以成立,并進(jìn)入司法機(jī)關(guān)審判范疇所不可或缺的重要因素。在司法實(shí)踐中,其他投資主體在訴訟請(qǐng)求確認(rèn)國(guó)家出資企業(yè)中非國(guó)有資產(chǎn)投資權(quán)益時(shí),有些當(dāng)事人直接將國(guó)家出資企業(yè)列為訴訟主體,忽略了國(guó)資委的訴訟地位。甚至,有些司法機(jī)關(guān)在國(guó)資委不知或國(guó)資委未能以任何方式(原告、被告、第三人)進(jìn)入已進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)糾紛訴訟中的情況下,直接進(jìn)行裁判或調(diào)解。應(yīng)當(dāng)說(shuō),上述裁判或調(diào)解,在程序上損害了代表國(guó)家履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的訴訟權(quán)利,在實(shí)體上由于權(quán)利主體的缺位,有些裁判或調(diào)解侵害了國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益,使本來(lái)錯(cuò)綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)糾紛更加難以及時(shí)公正地解決。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》實(shí)施后,履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)行使出資人的權(quán)利。出資人作為企業(yè)的終極所有權(quán)人,其訴訟主體地位源自于出資人持有的投資權(quán)益,即股權(quán)。公司法理論上,股權(quán)按其行使目的和內(nèi)容,可以分為自益權(quán)和共益權(quán)。自益權(quán)主要是財(cái)產(chǎn)權(quán),是出資人最終的投資目的所在。而共益權(quán)主要是對(duì)所出資企業(yè)的管理權(quán),由于出資人自身利益與所出資企業(yè)正常運(yùn)行息息相關(guān),作為企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體的企業(yè)并非自身利益的最終維護(hù)者,出資人才是所出資企業(yè)利益的最佳維護(hù)者。因此,其他權(quán)利主體訴訟主張對(duì)國(guó)家出資企業(yè)享有部分投資權(quán)益,該類訴訟主張對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利主體的自益權(quán)和共益權(quán)將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響,并司法機(jī)關(guān)所作的法律文書(shū)與國(guó)家出資企業(yè)的出資人存在著法律上的利害關(guān)系,為了有效維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的正當(dāng)權(quán)益,履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)在國(guó)有產(chǎn)權(quán)糾紛訴訟案件中是當(dāng)然的訴訟主體。

(編輯/丹桔)