秦 坤 李樹翠

摘要:自然保護(hù)區(qū)合作管理自20世紀(jì)80年代末期開始逐步興起,并在資源管理中廣泛適用。梳理了自然保護(hù)區(qū)社區(qū)合作管理的產(chǎn)生與發(fā)展歷程,介紹了最新學(xué)術(shù)研究狀況。

關(guān)鍵詞:自然保護(hù)區(qū);社區(qū)共管;研究

中圖分類號:F590.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1671—7740(2009)11—0005—03

一、引言

中國的生物多樣性保護(hù)工作正面臨著來自保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)的不斷增加的壓力,因?yàn)樯鐓^(qū)及其居民常常是過度利用自然資源。在資源恢復(fù)的過程中,面臨的主要挑戰(zhàn)是如何尋找一些有效途徑,既鼓勵人們持續(xù)利用資源又能保護(hù)這些資源。長期以來,自然保護(hù)區(qū)在解決與周邊社區(qū)之間矛盾時(shí),主要依靠行政命令和法律法規(guī)等手段,但由于忽視了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生存和發(fā)展的客觀需要,使保護(hù)區(qū)與社區(qū)的矛盾日益加劇。為了解決發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾,世界上很多國家特別是發(fā)展中國家,如哥斯達(dá)黎加、坦桑尼亞、泰國等相繼開展了社區(qū)共管的研究項(xiàng)目,進(jìn)行了各種努力和嘗試,社區(qū)共管就是在實(shí)踐中產(chǎn)生和發(fā)展起來的一種保護(hù)和發(fā)展相協(xié)調(diào)的保護(hù)模式。

二、自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管的提出

自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管是20世紀(jì)90年代以來國際上興起的一種新型的自然資源管理模式。其理念和機(jī)制是為了緩和自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的緊張或矛盾狀態(tài)而緣起的有彈性的、不斷適應(yīng)新情況的、不排斥當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的新型管理方式。這一模式是全面提升我國自然保護(hù)區(qū)的管理能力的有益嘗試,其做法是,根據(jù)自然保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和政府生存的需要,通過促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的積極參與和利益分享,把自然保護(hù)區(qū)周邊的社區(qū)居民視為自然保護(hù)區(qū)管理的主體,把孤立的生態(tài)系統(tǒng)變成開放的經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)系統(tǒng),從而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

全球環(huán)境基金(GEF)在中國保護(hù)區(qū)管理項(xiàng)目中實(shí)施的社區(qū)共管,是指讓社區(qū)參與保護(hù)方案的決策、實(shí)施和評估,并與保護(hù)區(qū)共同管理自然資源的管理模式。其目的在于通過幫助社區(qū)合理地使用資源來達(dá)到保護(hù)生物多樣性的最終目的,即一方面使社區(qū)在發(fā)展中能持續(xù)地利用自然資源,減少對保護(hù)區(qū)資源的破壞;另一方面幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高生活水平,減少由于生物多樣性保護(hù)給社區(qū)發(fā)展帶來的限制和約束,使社區(qū)能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)相協(xié)調(diào),并積極地參與保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理工作[1]。

三、國外自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管發(fā)展綜述

通過外文期刊Elsevier檢索“Natural Resource”一詞,搜索發(fā)現(xiàn)322 044篇文獻(xiàn),再以檢索“community co-management”一詞,搜索發(fā)現(xiàn)的外文文獻(xiàn)有65 365篇。從論文的發(fā)表時(shí)間上來看(見下圖),2000年以后該領(lǐng)域的論文開始逐漸增多,尤以2008年為最。2000年發(fā)表相關(guān)論文2 266篇,而到2009年增加到5 784篇,平均每年增加390篇相關(guān)論文,平均增長率為17.3%,增長速度很高。發(fā)表數(shù)量的增加除了很少部分是由于學(xué)術(shù)期刊論文發(fā)表數(shù)量增長外,主要的原因是由于自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管重要性增加而引起的學(xué)術(shù)反應(yīng)。

社區(qū)參與式自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)過程主要有二種實(shí)踐方法:一種是消極的參與式方法,也就是社區(qū)資源保護(hù),這是把保護(hù)社區(qū)資源放在第一位;另一種是積極的參與式方法,把社區(qū)成員需求放在第一位。社區(qū)資源保護(hù)強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)區(qū)的完整性和野生動物及其棲息地的保護(hù)。雖然這可以為社區(qū)居民在一定程度上提供新的收入方式(比如通過生態(tài)旅游獲取收入),或者還允許當(dāng)?shù)厝死闷渲幸恍┳匀毁Y源,但是這種保護(hù)模式通常是犧牲社區(qū)利益,而且實(shí)施的成本也大。與社區(qū)資源保護(hù)相比較而言,積極的參與式方法,即CBNRM,旨在將大多數(shù)決策權(quán)和對重要資源的控制權(quán)轉(zhuǎn)交給社區(qū),如在津巴布韋實(shí)施的CAMPFIRE項(xiàng)(Communal Areas ManagementProgram)。

從不同利益主體在原則和實(shí)踐上所扮演的角色來看,CBNRM強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)刭Y源使用者在社區(qū)自然資源的管理和利用上應(yīng)該扮演主要角色。在原則上,CBNRM是基于一種民主理念——它認(rèn)為那些受決策影響的人應(yīng)該參與決策過程,這種原則也是諸多研究者和實(shí)踐者所認(rèn)同的基礎(chǔ)。在實(shí)踐中,當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在識別資源、明確社區(qū)發(fā)展的優(yōu)先權(quán)、選擇采用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和實(shí)施管理方面應(yīng)扮演著主要角色。

通過以上文獻(xiàn)回顧,可以將CBNRM的含義總結(jié)為,CBNRM是一種積極的參與式方法,其目標(biāo)旨在可持續(xù)地利用自然資源,同時(shí)要注重社區(qū)的生計(jì)發(fā)展,它在自然資源管理上強(qiáng)調(diào)應(yīng)以社區(qū)為主體,要考慮到社區(qū)生計(jì)。

四、國外自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管研究綜述

從文獻(xiàn)綜述來看,國外學(xué)者對自然保護(hù)區(qū)社區(qū)管理的研究已成為一個(gè)熱點(diǎn),目前以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理在國際上成為自然資源管理和利用研究的趨勢性的方法或分析路徑。傳統(tǒng)的自然資源管理缺乏有效的社區(qū)權(quán)威來管理資源,而現(xiàn)代則強(qiáng)調(diào)社區(qū)在管理自然保護(hù)區(qū)中的重要性,對自然保護(hù)區(qū)的管理應(yīng)是一種積極的參與式方法,其目標(biāo)旨在可持續(xù)地利用自然資源,同時(shí)兼顧社區(qū)的生計(jì)發(fā)展。代表人物有:

Songorwa(2000)指出自然保護(hù)區(qū)參與式資源的保護(hù)有兩種實(shí)踐方法,一是社區(qū)資源保護(hù),也就是把保護(hù)社區(qū)資源放在第一位,二是把社區(qū)成員需求放在第一位。

Jones B(2002)指出與自然保護(hù)區(qū)社區(qū)資源相比較而言,積極的參與方式,即自然資源管理,旨在將大多數(shù)決策權(quán)和對重要資源的控制權(quán)轉(zhuǎn)交給社區(qū),如在津巴布韋實(shí)施的CAMPFIRE項(xiàng)目(Communal Areas Management Program)。

五、國內(nèi)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管發(fā)展研究綜述

自1956年我國第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)建立以來,截至2004年底,我國共設(shè)立各種類型、不同級別的自然保護(hù)區(qū)2 194個(gè),總面積達(dá)1.48億hm2,基本上形成了種類比較齊全的自然保護(hù)區(qū)布局和體系,85%以上的珍貴稀有野生動植物和80%以上的具有特殊意義和價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)得到了保護(hù),為我國珍稀野生動植物資源多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)多樣性的保護(hù)做出了重要貢獻(xiàn)。然而,隨著人口的快速增長和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,加上保護(hù)區(qū)管理模式的落后,使自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的矛盾日益突出,嚴(yán)重影響了自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

從文獻(xiàn)綜述來看,我國對于自然保護(hù)區(qū)管理的研究涉及到地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、資源學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)以及社會學(xué)等多門學(xué)科,而對保護(hù)區(qū)社區(qū)管理方面的理論性研究較少, 國內(nèi)學(xué)者對我國自然保護(hù)區(qū)的研究主要以個(gè)案研究、發(fā)展模式研究、自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)之間發(fā)展關(guān)系研究為主。

1.個(gè)案研究

劉靜(2009年)以臥龍自然保護(hù)區(qū)為例進(jìn)行研究,對臥龍自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)關(guān)系模式及其管理現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行深入探討,強(qiáng)調(diào)對臥龍自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)關(guān)系的評價(jià)便于管理人員整體把握各項(xiàng)社區(qū)管理措施的管理成效,從關(guān)系模式的主要影響因素著手,提高保護(hù)區(qū)的社區(qū)管理水平。

吳兆錄(2003年)以藥山自然保護(hù)區(qū)為例,對藥山自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的共管問題進(jìn)行研究,指出管理環(huán)境和資源的一個(gè)多層次管理體系。討論了平等互利、協(xié)作、自愿和獎懲制度化的共管原則,并提出共管的具體建議。

2.模式研究

張金良(2000年)對保護(hù)區(qū)管理模式進(jìn)行了研究,研究指出社區(qū)共管是一種適合我國保護(hù)區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的、能積極解決發(fā)展與保護(hù)之間矛盾的保護(hù)管理模式。通過建立社區(qū)資源保護(hù)體系和對資源規(guī)劃管理,也減輕了社區(qū)對保護(hù)區(qū)的資源壓力,促進(jìn)了保護(hù)區(qū)的工作。

張華(2008年)對構(gòu)建我國自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管模式的法律機(jī)制問題進(jìn)行研究,指出促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管,必須要有制度化安排作保障,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)共管體制,建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及磋商機(jī)制,形成一個(gè)相輔相成的管理系統(tǒng)。

3.關(guān)系研究

薛美蓉(2008年)針對社區(qū)共管與自然保護(hù)區(qū)之間可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行了研究,并從自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的角度分析了社區(qū)共管中存在的種種矛盾與沖突,提出了提高社區(qū)居民參與性、合理利用資源、健全相關(guān)法律法規(guī)體系、完善社區(qū)共管激勵機(jī)制等解決或緩解社區(qū)共管中各種矛盾與沖突的途徑與措施。

李東義(2001)提出開展社區(qū)管理是必然的,把群眾參與作為自然保護(hù)管理的一部分,社區(qū)管理是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)社會化的重要措施。

鑒于上述基于社區(qū)的保護(hù)方法在實(shí)踐上遇到的諸多問題和生物多樣性保護(hù)的緊迫性,也有學(xué)者提出重新采用以前的強(qiáng)制性保護(hù)方法。然而保護(hù)區(qū)不是孤立的島嶼,保護(hù)區(qū)與周圍居民不可能分隔開來,以犧牲保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的生存和發(fā)展利益而實(shí)現(xiàn)生物多樣保護(hù),有悖于保護(hù)區(qū)建立的初衷和可持續(xù)發(fā)展的理念。因此,保護(hù)區(qū)和社區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索和實(shí)踐,而不可能回到以前的強(qiáng)制性保護(hù)階段。

六、社區(qū)共管面臨的挑戰(zhàn)

在許多發(fā)展中國家,共管面臨的首要困難是分權(quán)的問題。在許多情況下,政府仍然主導(dǎo)對資源管理的控制,如在印度和菲列賓對采伐量的控制。但是一些靠社區(qū)來管理也出現(xiàn)過違規(guī)事件,這也導(dǎo)致了政府的不信任,從而加大自己的權(quán)力控制(Sheona,Bruce等,2002)。在孟加拉國的社會林業(yè)項(xiàng)目就是這樣,在多數(shù)情況下,當(dāng)?shù)鼐用癫坏貌淮饝?yīng)實(shí)施這些項(xiàng)目(Sheona和Bruce等,2002)。分權(quán)也面臨新的問題,分權(quán)的主要收益是大眾參與多了,但是卻沒有讓農(nóng)村真正地產(chǎn)生民主形式,許多案例表明分權(quán)反而加強(qiáng)了或者產(chǎn)生了自上而下的管理方式、不公正或者不能代表大眾利益的當(dāng)?shù)貦?quán)威(Ribot和Jesse,1999)。

另外,共管需要整合本土知識和科學(xué)知識的。但是許多整合過程已經(jīng)顯示要有效地完成整合確實(shí)很困難,面臨著不少文化障礙(Geret,1997)。例如對來自歐洲和加拿大的科學(xué)家以及官員在討論對加拿大安大略湖的管理中,他們就面臨了文化障礙,表現(xiàn)在他們具有不同的想法以及利益表達(dá)上(Chapeskie,1995)。

共管的安排涉及到要解決復(fù)雜的資源管理,但是其組織類型通常很簡單,難以勝任這么復(fù)雜的管理(Gerett,1997),各機(jī)構(gòu)之間的銜接、協(xié)調(diào)存在問題(李彧揮,2004:;鄒雅卉,2003)。這樣致使在實(shí)施共管的過程中,許多應(yīng)該提供的服務(wù)跟不上,如技術(shù)服務(wù)等(朱桂蘭,2003)。在開展社區(qū)共管的自然保護(hù)區(qū)之間也缺少信息交流(黃文娟等,2004)。

法律、傳統(tǒng)也對共管的實(shí)施有所限制。一些成立的組織沒有法律地位,很工作的實(shí)施靠的是行政命令而不是法律。缺乏法律支持導(dǎo)致它們在對某些東西的保護(hù)上會不具備合法性,比如對起訴偷罰林木者,它們沒有資格(Vimal和Join,

2003)。中國的自然保護(hù)區(qū)也面臨類似問題,野生動物損害的莊稼沒有相關(guān)賠償機(jī)制支持,保護(hù)區(qū)土地的規(guī)劃也受法律方面的限制(司開創(chuàng),2002)。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]