一個具備合法手續(xù)的項目為何遭遇民眾強烈抵制?為什么公共決策不能得到廣大民眾的支持?如何才能既做好公益又贏得民心?

[城·事]

垃圾焚燒筑成火山口

江蘇吳江市從2006年開始興建垃圾焚燒發(fā)電廠。由于擔(dān)心垃圾焚燒可能產(chǎn)生的二惡英污染,建設(shè)之初就遭到周圍百姓的反對。但當(dāng)?shù)卣J為,電廠幾乎具備了所有審批手續(xù),是完全合法的,于是忽視了民意,導(dǎo)致矛盾越積越大。

2009年10月21日,當(dāng)電廠準備點火發(fā)電時,數(shù)千當(dāng)?shù)鼐用窬奂陔姀S周圍抵制工廠點火,最終造成一場公共危機事件。當(dāng)?shù)卣坏貌痪o急叫停這個投資3億多、可解決江蘇省吳江市生活垃圾處理的公益性工程。

與吳江一樣,在垃圾圍城的現(xiàn)實困境之下,國內(nèi)諸多城市紛紛上馬垃圾焚燒發(fā)電廠,但都不同程度的遭到民眾的反對?！皡墙录钡慕逃?xùn),對其他地方極具借鑒意義。

[案例剖析]

一個公共設(shè)施項目緣何“中途夭折”?一個具備合法手續(xù)的項目為何遭遇民眾強烈抵制?

環(huán)保與發(fā)展的兩難困境

張芳山(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院)

也許由于立場的不同,“吳江事件”中政府和民眾都感到困惑和憤怒。

在政府看來,垃圾焚燒是目前處理固體垃圾比較好的做法之一。考慮到垃圾處理發(fā)電是一石多鳥的好事,既能凈化環(huán)境、又能解決工業(yè)發(fā)展的用電問題,是一個造福于民的千秋功業(yè)。況且這個項目是經(jīng)過國家有關(guān)部門審批的,具有應(yīng)該有的法律程序,可民眾怎么就極力反對呢?

在民眾看來,吳江市的這個決策無疑是問題重重的,是政府的政績工程、面子工程,他們是最大的犧牲者。因為垃圾焚燒會產(chǎn)生大量的有毒物質(zhì),尤其是二惡英不僅具有強致癌性,還有極強的生殖毒性、免疫毒性和內(nèi)分泌毒性對人的身體有很大的危害。

所以,市民有強烈的危機感:垃圾發(fā)電一旦投產(chǎn),我們還有我們的子孫的健康也許就不復(fù)存在了。“要面子還是要命?”是可忍孰不可忍,于是奔走呼吁。

表面上看,在這個案例中其實無法分辨誰對誰錯、孰是孰非,所以才會各執(zhí)己見,乃至“拔刀相見”。吳江市的決策也許真的出于大公無私的考慮,出于吳江市長久發(fā)展的考慮,但民眾也沒有錯,他們認為垃圾焚燒會給他們的環(huán)境和身心健康帶來嚴重的危害,出于自身利益的考慮要求政府停止建設(shè)也情理兩合。

政府對誰負責(zé)?

顧麗梅(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院)

和許多被垃圾困擾的城市一樣,吳江看似別無選擇,繼續(xù)建設(shè)填埋場需要3000畝的土地,在寸土寸金的經(jīng)濟地帶,這幾無可能。在發(fā)展的過程,吳江如同國內(nèi)許多城市一樣,都面臨著經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理的沖突與困境。經(jīng)濟發(fā)展帶來了環(huán)境問題,而環(huán)境治理似乎與經(jīng)濟發(fā)展之間無法調(diào)和。

在錯誤的思想引導(dǎo)下,吳江的垃圾焚燒項目建成了,對于其過程中的群眾質(zhì)疑置若罔聞。如果我們的地方政府官員,認真剖析一下發(fā)展的目的是為了什么,就不會讓類似的錯誤一而再、再而三的發(fā)生。

在所有的群體性事件中,有一個被忽略的共性問題,即政府對誰負責(zé)?為誰服務(wù),如何服務(wù)?近年來,無論是學(xué)界,還是政府官員,都強調(diào)打造服務(wù)型政府,政府的首要職責(zé)是服務(wù)。那么究竟什么是服務(wù)型政府,如何服務(wù)?

筆者認為,它跟傳統(tǒng)政府相比較有這樣幾個特征:服務(wù)型政府首先是對公民負責(zé)任的政府,是責(zé)任政府;是有限政府;是法治型政府;更為重要的是參與型政府。它強調(diào)政府的公正與透明度;提倡多元主體的共同參與和治理;鼓勵合作參與式的治理方式。

簡言之,服務(wù)型政府建構(gòu)在公共利益共享的基礎(chǔ)上,依據(jù)的是社會共享的價值觀,在政府和市民之間建構(gòu)一種協(xié)作與信任關(guān)系。而群體性事件中突顯出來的問題,就是政府與公民之間缺乏有效的溝通,缺乏相互信任。

[深度解讀]

“吳江事件”中,沖突雙方似乎都沒有錯,但問題到底出在哪里?為什么公共決策不能得到廣大民眾的支持?

公共參與的缺失

張芳山(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院)

我們都知道,政治的穩(wěn)定來自于政治的合法性,所謂合法性就是公民的認同。政治要獲得合法性就得遵循以下的幾個原則。

首先,合乎法律性,就是政策制定、政策執(zhí)行必須遵照法律。但合乎法律性并不等同于合法性,合乎法律只是合法性的一個基礎(chǔ)條件,有的政策合乎法律但有可能依然不具有合法性。

比如,剛開始建設(shè)垃圾焚燒廠時,2007年12月24日,就有一個居民向吳江市環(huán)境保護局提出了質(zhì)疑,“發(fā)達國家早就拋棄了這種處理垃圾的方式,為什么我們還要建造?”環(huán)保局對此的答復(fù)只有一句,“該項目已經(jīng)國家環(huán)保總局批準同意建設(shè)?！杯h(huán)保局的立場就有問題,國家法律制度批準的難道就一定是好的政策嗎?

其次,合乎利益性。合法性的核心是政治、政策要合乎老百姓的根本利益,吳江市政府的決策也許是維護了吳江市市民的根本利益,但卻沒有讓市民理解,所以市民就無法理解它的政策。

第三,合乎道德性。政治、政策的合法性還要求它不能超越道德習(xí)俗的規(guī)范,不能違背社會道德而強行推廣。只有同時法律性、利益性、合乎道德性的政策,才能比較容易得到老百姓的認同,也才具有更高的合法性。

另外,公共參與也是非常重要的。因為只有廣大民眾參與到?jīng)Q策中去,他們才能認為這個決策是他們做出的,他們才有主人翁意識和感覺,也更愿意承擔(dān)由此造成的后果和責(zé)任。政治決策如果沒有民眾參與,他們會有被剝奪的感覺,而且,他們也沒有為他人的錯誤決策買單的義務(wù)。

公共決策如果缺乏公共性會帶來什么結(jié)局?“吳江事件”以事實做出了回答。

由于缺乏公共性,決策可能有兩個結(jié)果:一是導(dǎo)致決策的錯誤,因為個人理性總是有限的,沒有廣泛的調(diào)查和動員就容易閉門造車紙上談兵,考慮問題不周全,個人理性替代集體理性,“拍拍腦袋出政策”。二是會導(dǎo)致公共決策執(zhí)行的困難,因為缺乏參與就缺乏溝通,缺乏溝通就缺乏信任,“民無信不立”,政策就很難得到執(zhí)行,所以才會導(dǎo)致“上級壓下級,一級壓一級,級級加碼馬到成功;下層蒙上層,一層蒙一層,層層摻水水到渠成”。

這個案例啟示我們,公共決策一定要有公共性。所謂公共性包含兩個層次的意思:一是從內(nèi)容上來說公共決策一定要代表公共利益;二是從程序上來說公共決策一定要有公共的參與。二者缺一不可。

[對策建議]

由于政府漠視了公民的需求和缺乏有效的利益訴求機制,導(dǎo)致了群體性事件的爆發(fā)。對于地方政府而言,如何才能既做好公益又贏得民心?

構(gòu)建有效參與機制

顧麗梅(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院)

回顧歷史,不難發(fā)現(xiàn)在20世紀五六十年代,因為環(huán)境污染而導(dǎo)致的群體性事件在西方社會時有發(fā)生。正因為如此,約翰·克萊頓在10多年前就提出了“新的公共參與運動”,已經(jīng)改變了公共管理者的工作。

作為一個后發(fā)國家,完全可以汲取別國的經(jīng)驗與教訓(xùn),避免重蹈覆轍。而我們的管理者緣何又忽略了公共參與的重要性,讓此類的沖突演變?yōu)槌B(tài)?這種無序的參與(群體性事件),似乎已經(jīng)成為民意表達的重要渠道。

為了防止此類的群體性事件的產(chǎn)生,筆者認為建構(gòu)一種積極有效的參與機制,是當(dāng)務(wù)之急。

一、提升利益相關(guān)者的積極參與。

在政府管理中,首先要提倡科學(xué)、民主的決策機制,要實現(xiàn)民主決策,必須確保公共政策制定與執(zhí)行的所有過程,都有適度、廣泛而又有效地公共參與。因為公民的參與可以增加公民與政府之間的相互理解,便于政策資源公平合理的分配,可以減輕公共行政人員在政策執(zhí)行中的負擔(dān)與壓力。

其次,通過公共參與還可以將決策的科學(xué)性、民主性與有效性有機結(jié)合,使得公共決策的效率與社會效益能夠有機統(tǒng)一,多有序參與,少無序參與。

二、政府管理者在公共服務(wù)的提供中,還要學(xué)會協(xié)調(diào)、談判與解決沖突的能力。

為了提升公民對政府的合法性認同,還需建構(gòu)一種積極的政府與公民的關(guān)系。政府不只是承擔(dān)公共服務(wù)提供者與組織者的角色,他們還需要扮演好協(xié)調(diào)者、調(diào)解員甚至裁判員的角色。

這些新的角色就需要政府在面臨群體性事件時必須具備新的技能,而不是傳統(tǒng)的政府管理中的控制力。信息技術(shù)的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)傳媒的介入,控制已難以為繼。公共管理者更加需要的,是新的協(xié)調(diào)、談判、妥協(xié)和沖突解決的能力。作為有效的政府管理者必須學(xué)會談判,善于妥協(xié),提升其解決沖突問題的能力。

三、通過參與,利益共享、責(zé)任共擔(dān),公民責(zé)任與政府責(zé)任的并重。

在地方政府治理的變革中,一方面,強調(diào)公共參與和責(zé)任型政府建設(shè);另一方面,不可忽略的是對公民責(zé)任的倡導(dǎo)與呼吁。通過公共教育和各領(lǐng)域社會精英積極參與,政府可以刺激或喚起市民的自豪感和市民責(zé)任。這種自豪感和社會責(zé)任意識在各個層面都能得到體現(xiàn),并產(chǎn)生政府與公民之間的合作治理的美好愿景。

為了培養(yǎng)市民責(zé)任,首先,需要領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)的非常重要和非常明顯的角色,就是明晰和鼓勵市民責(zé)任的強化;其次,積極組織和公民參與公共決策、公共項目的論證,并建立起責(zé)任共擔(dān)、利益共享的社會機制。

在公共服務(wù)與公共管理領(lǐng)域,危機和機遇存在于民主的市民權(quán)利和責(zé)任之中。一個缺乏公民責(zé)任心的社會,也很難期望建立一個真正的責(zé)任政府。有什么樣的公民社會就有什么樣的政府;反之亦然,有什么樣的政府就有什么樣的公民。為此,在政府應(yīng)對危機的挑戰(zhàn)過程中,更加需要強化公民的責(zé)任意識,將個人的利益與公共利益相結(jié)合,將個人的安危與命運與社會的安危與命運相結(jié)合。政府責(zé)任與公民責(zé)任的強調(diào),對于一個健康理性的社會發(fā)展都至關(guān)重要。