賀海峰

廣州政府在網(wǎng)上“曬賬單”,不過是預算公開化、透明化改革的第一波。一旦這股浪潮激蕩開來,其進展速度必將超出人們想象。

將公共預算向全社會公開、向納稅人交代,原本天經(jīng)地義,但現(xiàn)實中將預算案看成是政府秘密的觀念,至今并未徹底改變。例如,在各級人代會上,提供給代表的預算案上往往明確寫著“機密,會后收回”的字樣,對于普通社會公眾,預算案根本就是保密的。

2009年10月16日,廣州市財政局一改故轍,把政府“賬本”掛在網(wǎng)上,主動接受市民的監(jiān)督與評判。此舉被外界稱為南粵“又一次歷史性的放膽開航”,其指向性意義不容小覷。

“厚如兩塊磚頭”

點擊廣州財政網(wǎng)站上的“政務公開”下面的“數(shù)據(jù)統(tǒng)計”一欄,打開一條名為“2009年廣州市本級部門預算”的鏈接,將會出現(xiàn)一個簡單的索引目錄,記錄著廣州市全部114個市級部門預算,從市委辦、紀委,到民兵訓練基地、食檢所,無一遺漏。

下載并打開其中的部門預算文件,里邊還包含著很多頁面。如果全部下載這些文件,需要花費將近4個小時,占用2.08G的硬盤空間,其中最大的文件是“019教育局”,共18個頁面,占了63.6MB空間。有人統(tǒng)計,如果打印成普通雜志般大小,將會厚如兩塊磚頭。

從中,人們可以查閱所有政府部門開列的預算項目和收支情況,包括“部門基本情況”、“預算收支基本情況”、“項目支出基本情況”、“收支預算總表”,以及更加詳盡的“收入預算總表”和“支出預算總表”。

以廣州市勞動和社會保障局預算情況為例,“項目支出基本情況”分為經(jīng)常性專項支出(277010.89萬元)、一次性專項支出(10581.71萬元)。值得注意的是,它還標注了一些細項,這一點會讓公眾有更直接的感受。譬如“市高級技校1084.1萬元:模具精密加工配套設(shè)備,新建課室多媒體及監(jiān)控設(shè)備,更新教學電腦130臺”。

對此,中央財經(jīng)大學公共財政與管理學院李燕教授認為,從廣州這個預算案的編制科目來看,較為科學、合理,可以向關(guān)注此事的公眾反映本級預算的基本情況和概貌。一位長期關(guān)注此事的市民更是難抑興奮:“在我所接觸到的國內(nèi)政府預算報告里,無論從規(guī)范性還是完備性上看,都堪稱名列前茅。這是中國的第一份網(wǎng)上公開的政府預算報告?！?/p>

“廣州財政網(wǎng)”一度被市民“點爆”,大部分時間處于難以登錄狀態(tài),10月23日更是因蜂擁而至的下載瀏覽而“癱瘓”。民眾對財政預算的高度關(guān)注,可窺一斑。

捅破“窗戶紙”的人

此次公開財政預算,緣于“公共預算觀察志愿者”之一的深圳君亮資產(chǎn)管理公司員工李德濤,他向廣州市財政局提出了政府部門預算公開的申請。

2009年10月8日,李德濤通過“廣州財政網(wǎng)”向廣州市財政局提出在線申請,要求公開廣州市2009年本級部門預算,這是他們最新一批提出預算公開申請的33個政府部門中的一個。當然,這不是他們第一年,也不是第一次向市一級政府提出財政預算公開申請。此前不久,他剛剛收到上海市財政局的申請回復,說他們所要求獲取的信息屬于“國家秘密”,因而“不予公開”。

“在收到志愿者要求查看預算的函件后,我們最終決定通過網(wǎng)絡公布所有部門預算內(nèi)容。財政是政府用納稅人的錢辦事,納稅人當然有權(quán)力知道和了解這些錢怎么花、花多少?！睆V州市財政局局長張杰明說。

曾經(jīng)擔任暨南大學碩士生導師的張杰明,2006年出任廣州市財政局局長,此前還在廣州市勞動保障局局長崗位上歷練過,任職風格被評價為“果敢、開明、有學者之風”。

他親筆批示道:“凡屬于政務公開的資料,均請?zhí)峁┙o來函人。另外我希望今后這類政務公開資料,能夠直接從我局網(wǎng)站上查到。要改變那種不愿讓外界了解我們工作的傳統(tǒng)觀念,我們是公仆,是為社會公眾服務的。除了規(guī)定各級保密的材料外,當盡量讓我們的工作透明化?！?/p>

事實上,廣州財政局早有預算公開的打算。

2009年,局里做的第一步工作,就是將每個月都向市人大提交的年度預算當月收支執(zhí)行情況,在網(wǎng)上進行公開。過去只有人大代表能了解到的每月政府收支情況,普通的廣州市民也可以在網(wǎng)上查到。

第二步工作,就是要把114個市級部門預算全部掛在網(wǎng)上。接到了李德濤的申請,廣州市財政局在8日內(nèi)即作出回應?？芍^一拍即合。

中山大學政治與公共事務管理學院副院長、公共預算學者馬駿教授認為,廣州市的舉措不是孤立的,而是一系列持續(xù)進步中的重要一環(huán)。

在政府信息公開方面,廣州市始終走在全國前列。2002年通過的《廣州市政府信息公開規(guī)定》,是我國第一部由地方政府制定的全面、系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章。

2003年以來,在推進預算審查細化、加強預算監(jiān)督方面,廣東省人大進展不俗。比如,省政府向省十屆人大一次會議提交了長達605頁的預算表,102個部門年度預算的每個專項都詳細到具體項目。目前,除了提交給人大代表審議的部門預算報告非常詳盡外,廣東省人大財經(jīng)委與省財政廳國庫集中支付系統(tǒng)進行了電腦聯(lián)網(wǎng),能夠做到對省政府下屬的80個財政直接撥款單位的資金使用情況一目了然。

另外,廣州政務環(huán)境的整體改變,也起了不可忽略的推動作用。2009年,廣州市整個政務公開工作力度更大,而且在市委辦公廳內(nèi)專設(shè)了政務公開處,負責進行監(jiān)督處理。

這些變化,使得本來就有著政務公開愿望的市財政局開始有勇氣邁出更大的步伐。張杰明局長明確地說:“2010年,只要我們的部門預算經(jīng)過人大會議審議通過,就立刻上網(wǎng),向社會公開?！?/p>

“要有承擔質(zhì)疑的準備”

中國社科院財貿(mào)所財稅研究室副主任楊志勇表示,主動公開部門預算能讓社會監(jiān)督力量有依據(jù),減少因為透明度低而引發(fā)的社會猜疑,是積極而進步的?！皬V州的做法值得推廣?！?/p>

然而,并非各地政府都愿意主動“開誠布公”。政府的擔心,主要是信息公開以后的后果和風險。

仍以廣州為例。預算顯示,廣州市財政局2009年給9家機關(guān)幼兒園的預算支出共計7431.44萬元,其中一般預算資金合計6001.32萬元。有網(wǎng)友以廣州市政府機關(guān)幼兒園的人數(shù)為例,通過簡單計算,得出“每個政府工作人員的幼兒一年要用2萬元”的結(jié)論。消息公開后,輿論一片嘩然,有家長在網(wǎng)上用“憤怒”來描述自己心情。引起爭議的還有:各部門在資金分配上不詳盡、不完整,缺乏量化指標;“三公消費”不在預算中……

這讓廣州極為尷尬。被網(wǎng)友抓住了“小辮子”的廣州,恰恰是敢于領(lǐng)風氣之先、率先公開政府預算的唯一內(nèi)地城市。

為此,中山大學政務學院教授郭巍青為廣州鳴不平:“現(xiàn)在反而是各級政府都在看廣州的笑話。如果放寬視野,可以看到,政府的預算過高、浪費金錢、財務不明晰等現(xiàn)象,實在是太普遍了。”他擔心,一個幼兒園的問題被放大之后,會阻撓推動各級政府公布預算的努力。

“廣州公開預算,與其說是解決了問題,不如說是提出了問題。最后人家問你要‘三公(公車消費、公款招待、公費出國)的費用,你哪有啊?中央紀委查不清楚,監(jiān)察部也查不清楚,它含在各個項目里面?！必斦控斦茖W研究所研究員楊照南認為,財政部主要的工作思路還是向人大代表公開。“年年代表問什么,就回答什么。向全體人民公開,在理解上還有很多問題?！?/p>

他主張把預算分析里公眾關(guān)心的內(nèi)容單獨公布?！斑@是過去的預算編制和檢查尚未有過的。人民群眾有這個要求,可以想辦法在預算的編制、審查和事后的檢查基礎(chǔ)之上,把這幾個大家關(guān)心的專項公布出來。”

不過,在國家行政學院公共教研室主任竹立家看來,公布之后,政府要有承擔質(zhì)疑的準備。“老百姓有權(quán)利知道錢花哪兒去了,怎么花的,花了多少。這是人民當家作主的重要體現(xiàn)?！?/p>

由此可見,預算的公開,前提在于預算本身的規(guī)范和完備,要能經(jīng)受得住公開的審視。廣州之所以能夠成為政府部門預算網(wǎng)上公開的破冰者,有其偶然中的必然。而對于預算制訂水準參差不齊的全國各級政府部門而言,在公開政府預算之前,或許還要更多地補上“規(guī)范”這一課。

改革如何向縱深推進

實際上,在電子政務比較成熟的國家,公民查閱政府財政預算早已平常。

譬如美國,從聯(lián)邦政府到州政府、再到基層地方政府,預算報告都可以在網(wǎng)站上進行下載。即使是完全不具備相關(guān)知識的人,也能便捷地查詢政府預算情況。以一名德克薩斯州公民為例,他可以通過德州議會官方網(wǎng)站、德州預算資源網(wǎng)、德州政府之窗等三個不同渠道,查到自己的錢政府打算怎么花,又是怎么花出去的。

其中的德州預算資源網(wǎng)是專門面向普通公民的。這個網(wǎng)站是由德州公眾政策基金會創(chuàng)建。在網(wǎng)站的歡迎界面上寫著很有意思的話:“從德州議會通過的州預算,到您身處的地方政府、學校、街區(qū)預算……這是您的錢!您就應該知道它是怎么花出去的!”打開資源網(wǎng)頁面,讓人印象最為深刻的是右上側(cè)不斷增加的數(shù)字:“德州政府花您的錢有多快呢?”這個精確到小數(shù)點的龐大數(shù)字每秒鐘都在持續(xù)增長,跳得飛快。此外,你還可以搜索到德州所有公務員的姓名、部門、薪水(包括獎金)。這一事例告訴我們,從技術(shù)層面來說,我國預算公開化、透明化改革已無障礙。

那么,預算改革當前最主要的障礙是什么?誠如張杰明局長所言,“財政體制改革取決于整個行政體制改革進程,行政體制改革如果不到位,財政改革肯定到不了位”。如此看來,推動預算信息公開的最大意義,其實不在于對預算本身的監(jiān)督,而是為其后續(xù)改革尋找到強勁的動力,即財政預算公開會帶來預算監(jiān)督力量的擴展和監(jiān)督的經(jīng)?；?并形成政府機構(gòu)改革的外在動力。

值得預期的是,預算公開及其反饋將在兩個層面上促進后續(xù)改革的到來:一是從橫向上給其他沒有公開預算的省市以更大的壓力。比如,深圳公共預算觀察志愿者分別向廣州和上海市財政局請求公開2009年度市級部門預算,廣州市在政府網(wǎng)站上公開了全部賬本,上海卻以“國家秘密”為由拒絕。此事在網(wǎng)上引起巨大反響,很快,上海市政府采納民意,作出了公開財政預算的表示。

二是在縱向上促進與預算有關(guān)的人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督、政府反饋等一系列制度的變革?！额A算法》正在緊鑼密鼓地修訂之中,并將于2010年面向社會廣泛征求意見。民眾參與預算改革的通道一旦打通,預算接受民眾直接監(jiān)督的格局一旦形成,就沒有回頭路可走。這就好比一個由兩輪推動的自行車,只有在兩輪同時不斷地向前運動中才能保持穩(wěn)定,否則只會帶來更大、更深重的危機。

可以肯定,廣州政府在網(wǎng)上“曬賬單”,不過是預算公開化、透明化改革的第一波。一旦這股浪潮激蕩開來,其進展速度必將超出人們想象。