秦德君

只有將所有“政府事務(wù)”盡可能公開(kāi),清晰置于公民視野之下,“政府事務(wù)”的公共性才有保證,“政府事務(wù)”與“公共事務(wù)”才能真正成為一個(gè)“同心圓”。

最近,三件發(fā)生在廣州的公共話(huà)題引起了坊間熱議。一是廣州市政府應(yīng)“公共預(yù)算觀察志愿者”李德濤等請(qǐng)求,公布政府部門(mén)預(yù)算;二是廣州市人大代表的一份調(diào)研報(bào)告引發(fā)的一場(chǎng)關(guān)于公交所用的LPG(液化石油氣)是否環(huán)保的爭(zhēng)論;三是廣州市民圍繞番禺“垃圾焚燒場(chǎng)”選址問(wèn)題展開(kāi)政策討論。

廣州市民關(guān)注的這三個(gè)公共話(huà)題,具體內(nèi)容不同,但主題卻是一個(gè),即公共事務(wù)中公共意見(jiàn)的表達(dá)和公民參與,已是一種不可逆轉(zhuǎn)的大潮流。無(wú)論是“公共預(yù)算觀察志愿者”對(duì)于政府預(yù)算的“查賬”、人大代表對(duì)于政府所推行的公交能源的“環(huán)?！辟|(zhì)疑,還是人們對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目選址的異議,都說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題,公民對(duì)于公共事務(wù)特別是對(duì)于與自身利益相關(guān)的事務(wù),關(guān)注度越來(lái)越高。

今天,“公民政治參與”不僅僅是一種需要推行的價(jià)值和理念,而是一種必須認(rèn)真面對(duì)的客觀事實(shí)。在這些公共話(huà)題的背后,還有一些更為深刻、值得進(jìn)一步思考的問(wèn)題需要挖掘。

“政府事務(wù)”與“公共事務(wù)”

在多大程度上是一個(gè)“同心圓”?

本質(zhì)上,政府沒(méi)有自己的“事務(wù)”和“利益”,所有的“政府事務(wù)”都應(yīng)是公共事務(wù)、所有的“政府利益”都應(yīng)是公共利益。但是今天,“公共利益部門(mén)化、部門(mén)利益?zhèn)€人化”,卻是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。當(dāng)政府部門(mén)以許多冠冕堂皇的“理由”,不愿公開(kāi)本該公開(kāi)的包括財(cái)政預(yù)決算在內(nèi)的各種政務(wù)時(shí),表明“政府事務(wù)”與“公共事務(wù)”事實(shí)上產(chǎn)生了某種錯(cuò)位。

在“政務(wù)公開(kāi)”日趨強(qiáng)勁的今天,仍有一些地方政府部門(mén)以所謂“國(guó)家機(jī)密”為托詞,逃避公民對(duì)于政務(wù)的查勘、了解和質(zhì)詢(xún)。這種托詞,不僅是對(duì)公民權(quán)利的一種漠視,而且對(duì)“政府事務(wù)”的公信力構(gòu)成障礙。一個(gè)志愿者團(tuán)隊(duì)連年向有關(guān)政府提出“公開(kāi)政務(wù)賬本”的請(qǐng)求,盡管廣州市財(cái)政局應(yīng)允了這一要求,但他們發(fā)出的其他30多份申請(qǐng)石沉大海。而就在得到廣州市財(cái)政局回復(fù)的同一天,他們得到一個(gè)特大型城市財(cái)政局發(fā)來(lái)的回復(fù),告知他們,他們所要求公開(kāi)的信息“屬于國(guó)家秘密,不予公開(kāi)”。

任何真正的“公共事務(wù)”,都具有公開(kāi)性特征。只有私人事務(wù)才具有“私密”的性質(zhì)。除真正的國(guó)家機(jī)密外,以提供公共服務(wù)為基本職能的政府部門(mén),本質(zhì)上沒(méi)有“隱私權(quán)”。所有的公共財(cái)政預(yù)算和官員收入,都應(yīng)透明公開(kāi)。在發(fā)達(dá)國(guó)家,公民查閱包括政府開(kāi)支在內(nèi)的政務(wù),是極為平常的事,查閱途徑也極為簡(jiǎn)捷而方便。政府資金來(lái)源于納稅人,納稅人有權(quán)知道每一筆錢(qián)開(kāi)支情況。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第十條明確規(guī)定:“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”屬于政府重點(diǎn)公開(kāi)信息。只有將所有“政府事務(wù)”盡可能公開(kāi),置于公民視野之下,“政府事務(wù)”的公共性才有保證,“政府事務(wù)”與“公共事務(wù)”才能真正成為一個(gè)“同心圓”。

一項(xiàng)公共決策

在多大程度才是正義的?

羅爾斯指出:“正義是一個(gè)社會(huì)的首要價(jià)值”。政府的基本職能是公共決策,即“社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”,這種“權(quán)威性分配”必須是正義的。但正義有“形式正義”和“實(shí)質(zhì)正義”的不同。就決策的“正義性”來(lái)說(shuō),它也具有“程序正義”和“實(shí)質(zhì)正義”的區(qū)別。程序正義是實(shí)質(zhì)正義一種技術(shù)上的保證,但并不是所有獲得了“程序正義”的決策,都具有了“實(shí)質(zhì)正義”的性質(zhì)。正如通過(guò)“正當(dāng)”程序的立法,照樣會(huì)產(chǎn)生“惡法”一樣,通過(guò)“正當(dāng)”程序產(chǎn)生的公共決策,也可能是不正當(dāng)?shù)?、非正義的。

從2003年起,番禺區(qū)市政園林局會(huì)同市、區(qū)兩級(jí)國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保部門(mén)進(jìn)行了3年多時(shí)間的調(diào)研和論證,最后“確定了”垃圾焚燒廠的選址,無(wú)需質(zhì)疑政府部門(mén)在調(diào)研、立項(xiàng)、決策的“程序”正當(dāng)性;而且從決策可行性看,亦考慮了諸多情況而不無(wú)合理性,正如番禺區(qū)市政當(dāng)局所說(shuō):“沙灣水道以南是農(nóng)用地,不能動(dòng);沙灣水道以北,大學(xué)城地塊不可能建,亞運(yùn)城地塊也不行,鐘村新客站周邊同樣不行,大石會(huì)江村是最理想的了。”然而這樣一個(gè)似乎唯一可行的“科學(xué)決策”,為何引起公眾如此強(qiáng)烈的反彈呢?公眾意見(jiàn)中,有沒(méi)有一些值得重視的道理呢?

今天,時(shí)常遇到一個(gè)尷尬的情形是,一些看來(lái)非常正確的、非作不可的“科學(xué)決策”,公眾時(shí)常不認(rèn)可、不買(mǎi)賬,甚至“不服從”。原因在于,政府習(xí)慣代替公民思考,習(xí)慣將“民主”演化為“為民作主”。近年來(lái)各級(jí)政府民主意識(shí)不斷提升,各種形式的決策民主化日益健全,但在一些政府部門(mén)眼中,公眾是一群長(zhǎng)不大的孩子,而自己則是替這群孩子包攬一切的用心良苦的父母。注重“程序”的正義而忽視“實(shí)質(zhì)”的正義,是今天許多政府行為的“習(xí)慣性思緒”,是許多公共決策“先天不足”的原因所在。本質(zhì)上,任何一種民眾“不認(rèn)可”的決策,都是非正義的。因此任何一項(xiàng)公共決策,不能只注重決策形式的合法性,而必須真正貫徹“問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民,作決策、定政策充分考慮群眾利益和承受能力”,這樣公共決策才能獲得最為普遍的民眾認(rèn)可,獲得最高的公共收益。

公共事務(wù)在多大程度上

能容納公民日益高漲的參與熱情?

事實(shí)上,對(duì)公共事務(wù)表達(dá)意愿、影響決策,是“公民”天經(jīng)地義的本份。廣州市人大代表對(duì)公交車(chē)使用燃料問(wèn)題提出環(huán)保性質(zhì)的懷疑,重要的不在于他們提出意見(jiàn)中“對(duì)”“錯(cuò)”各占多少,而在于提出這一意見(jiàn)本身。拿“公共預(yù)算觀察志愿者”提出公布政府部門(mén)預(yù)算的要求來(lái)說(shuō),這是“很正常的”公民權(quán)利表達(dá)。應(yīng)這種要求公布預(yù)算雖是一種進(jìn)步,但決非是對(duì)公民的一種“恩準(zhǔn)”,它是政府部門(mén)的法定職責(zé)。

早在18世紀(jì)末、19世紀(jì)初就有思想家提出,不讓一個(gè)人行使公民權(quán)利,實(shí)際上是剝奪一個(gè)人“一半的人性”。在盧梭看來(lái),一個(gè)充分發(fā)展的人,要件之一就是能參與對(duì)他生活有嚴(yán)重影響的決策。這實(shí)際上表達(dá)了人類(lèi)一個(gè)相當(dāng)古老的觀念,即除非政治與決策由廣大公眾來(lái)分擔(dān),否則不可能有良好的公共生活。

進(jìn)一步的問(wèn)題在于,擴(kuò)大公民有序的政治參與,不僅僅只是滿(mǎn)足所謂“公民權(quán)利”問(wèn)題,更在于它是提升公共決策質(zhì)量、提升公共生活質(zhì)量的重要保證。凡是公共參與率低的地方,一定沒(méi)有真正意義上的監(jiān)督機(jī)制,腐敗率一定高、公共效率一定低。缺乏公共監(jiān)督,是今天公權(quán)領(lǐng)域很多問(wèn)題的根源所在;而缺乏廣泛而高質(zhì)量的公共參與,則是今天一些地方公共監(jiān)督薄弱的根源所在。

由此,面對(duì)日益高漲的公民參與熱情,從社會(huì)結(jié)構(gòu)上解決好擴(kuò)大公民參與的問(wèn)題,在公共事務(wù)的決策中,最大限度地容納和吸納各種公眾意見(jiàn),這是提升社會(huì)運(yùn)行績(jī)效,加快科學(xué)發(fā)展,推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè),從而全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)必然要求。

(作者單位:中共上海市委辦公廳)