林初寶

以實現(xiàn)公共利益為目的的公共工程,應(yīng)當是人民大眾生命財產(chǎn)最堅實的庇護所

近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的意見》,著力解決工程建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題。汶川“5·12”地震為我國公共建筑的安全敲響了警鐘;隨后接二連三發(fā)生的各類公共工程事故,如杭州地鐵工地塌陷,青海西寧商業(yè)巷工地坍塌,湖南株洲高架橋倒塌等,讓人們再次把目光聚集到公共建筑的質(zhì)量問題。以實現(xiàn)公共利益為目的的公共工程,應(yīng)當是人民大眾生命財產(chǎn)最堅實的庇護所,而不應(yīng)成為重災(zāi)之地。因此,公共工程安全背后的問題不得不讓人們反思。

在《招標投標法》頒布實施的9年里,公共工程領(lǐng)域內(nèi)各類“豆腐渣”工程以及腐敗案件讓其確保質(zhì)量及預(yù)防腐敗的初衷沒有實現(xiàn)。重慶綦江彩虹橋建成僅3年突然整體坍塌,40人死于非命;投資3.8億元修建的云南省昆祿公路,正式通車才18天就出現(xiàn)路基沉陷、路面開裂;湖北鐘祥漢江大橋提前40年報廢,更具諷刺的是,原參建者又獲重建投標資格。伴隨各類問題工程暴露出來的,是部分官員的腐敗行徑。據(jù)統(tǒng)計,近年來查處的行賄受賄案件中,發(fā)生在工程建筑領(lǐng)域的占三分之一以上。針對工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題屢禁不止的現(xiàn)象,工作在檢察一線的檢察官道出了問題的根本,“公共建設(shè)領(lǐng)域可以說是腐敗的重災(zāi)區(qū),而招投標則是產(chǎn)生腐敗的重要環(huán)節(jié)。”2007年國家審計署發(fā)布的審計公告顯示,34個高等級公路建設(shè)項目,有20個執(zhí)行招投標制度不嚴格,因違規(guī)招投標等行為涉及的資金超過160億元,已有81人被依法追究刑事責任或受到黨紀政紀處分。陜西省高速集團原董事長陳雙全通過插手招投標,在任1700天受賄1700萬元,而且參與行賄的大部分是國企。

由于我國公共工程領(lǐng)域信用體系還不是十分健全,缺乏有效監(jiān)督與制衡機制。組織我國高速公路、市政工程、鐵道工程等國家重大投資項目招投標采購活動,大都是各級政府的相應(yīng)職能部門或者是這些部門投資設(shè)立的工程公司,而這些公司的董事長或總經(jīng)理往往又兼任交通、建設(shè)等部門的廳局長;此外,很多看起來獨立的社會代理機構(gòu),在暗地里也與相關(guān)行政主管部門有著“千絲萬縷”的關(guān)系,造成了這些部門既對本行業(yè)招投標活動進行管理和監(jiān)督,同時又組織具體的招投標活動,既當“裁判員”,又是“運動員”。因此,這些招投標職能部門或者社會代理機構(gòu)就給了某些領(lǐng)導(dǎo)直接插手干預(yù)或控制招投標活動,謀取非法利益的機會,并且還能很好地掩人耳目。

按照《行政許可法》,凡是符合條件的招標代理機構(gòu)均可獲得相應(yīng)的資質(zhì)證書,沒有數(shù)量限制。僅商務(wù)部和原建設(shè)部統(tǒng)計數(shù)字顯示,我國目前的社會代理機構(gòu)就多達5000家,超出部分地區(qū)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長速度,以致出現(xiàn)“僧多粥少”的局面。因此,以盈利為目的的社會招標代理機構(gòu)為了在競爭中生存下來,拿到代理項目獲取更多利益,必然不擇手段利用各種社會關(guān)系進行公關(guān),聽從招標人的意愿,趨附于招標人,以實現(xiàn)招標人的目的為宗旨。而招標人也自然會選擇“聽話又好配合”有關(guān)系的代理機構(gòu)組織招標。因此有了潛規(guī)則,用代理機構(gòu)業(yè)內(nèi)人士的話就是“在不得罪婆婆(招標人)的情況下,規(guī)規(guī)矩矩假招標,認認真真走過場。”一位落馬的交通廳長也說:“只要在他下面的公共工程項目,想讓誰中標就可以讓誰中標”。于是,在工程招投標過程中,“過程合法,結(jié)果違法”的現(xiàn)象屢見不鮮。比如出現(xiàn)招標代理機構(gòu)協(xié)助招標人對項目進行分割,“化整為零”規(guī)避公開招標,或者變公開招標項目為邀請招標,逃避監(jiān)管。全國政協(xié)委員、重慶市監(jiān)察局副局長杜黎明就曾指出,工程項目招標化整為零問題十分突出,成為一種新的腐敗手段。在采購過程中,招標代理機構(gòu)迎合招標人的傾向性要求,在標書上或者評標時發(fā)出誘導(dǎo)性意見,“量身定做”應(yīng)運而生。如江蘇某大型國有煤礦修建職工宿舍進行招標,其內(nèi)部已經(jīng)選定了幾家以前曾經(jīng)在本單位做過工程的關(guān)系較好的施工單位,于是代理機構(gòu)在招標公告中就列有一條“曾經(jīng)在該煤礦有過工程業(yè)績”,最后,除了已經(jīng)確定的那幾家施工單位,其他施工單位均無法參加投標。

此外,工程招投標過程中常常出現(xiàn)圍標、串標,以及低價中標后變更合同等不法行為。圍標是指圍標人借用或雇用多達五六家不同名稱的有資質(zhì)的公司參與項目的競標,以排斥其他競標者入圍,最后造成無論是哪一家競標者中標,都是圍標人中標。串標則是由參與競標的幾家不同企業(yè)共同發(fā)起的,大家拿到甲方的招標書后,共同研究,設(shè)計,討論好這一次由誰來擔任中標人后,互相串通,聯(lián)手壟斷價格,分割利潤。低價中標后變更合同被認為是最惡劣的一種“花招”,整個招標過程無懈可擊,中標單位也是報價最低,一旦中標,就不斷地變更設(shè)計方案或者施工方案,進而變更合同價格,使工程一再地超預(yù)算。如江蘇某段高速公路建設(shè)時不斷地變更橋梁的寬度、道路的走向等設(shè)計施工方案,最后結(jié)算時,居然超過預(yù)算300%。

《招標投標法》頒布實施以來,“公開招標”成為某些部門變非法為合法的道具,成為逃避和推卸責任的最好托詞,成了公開尋租的游戲,最根本的原因就是缺乏監(jiān)管。按照相關(guān)規(guī)定,一個工程項目在招標過程中,要接受多個行業(yè)行政主管部門的監(jiān)督。如一個工業(yè)建設(shè)項目招標,在土建施工、設(shè)備安裝招標環(huán)節(jié),要接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督;在貨物采購、勘察設(shè)計招標環(huán)節(jié),要接受相應(yīng)行政主管部門的監(jiān)督。這種多頭管理的格局,使工程招標投標條塊分割、各自為政、地方保護、部門分割的問題比較突出,難以形成統(tǒng)一有效的監(jiān)督管理?！罢l都能管,誰又都不管”的情況使得公共工程的監(jiān)管形同虛設(shè),使得招投標過程中圍標、串標、低價中標后變更合同等“花招”得以蒙混過關(guān),導(dǎo)致公共工程領(lǐng)域成為腐敗的“高發(fā)區(qū)”。因此,要從根本上杜絕公共工程領(lǐng)域腐敗的發(fā)生,改變“重事前審批、輕事后監(jiān)管”的局面,政府必須建立有力的監(jiān)管機制,尤其在市場經(jīng)濟秩序與社會信用體系尚不完善的情況下,政府這只“有形的手”更顯重要。借鑒西方發(fā)達國家公共采購中工程招投標的做法,結(jié)合我國的實際情況,把公共工程納入公共采購是解決由于監(jiān)管乏力導(dǎo)致工程招投標操作不規(guī)范的有效辦法。

公共采購制度在我國起步較晚,但是在西方發(fā)達國家已經(jīng)有200多年的歷史。在各個國家或地區(qū)的公共采購制度中,預(yù)防腐敗是其基本原則之一。如德國公共采購嚴格禁止采購部門官員與競標者存在任何經(jīng)濟利益原則,甚至吃頓飯都有可能要負刑事責任;文萊公共采購必須遵循平等、廉潔和效率的原則,其目標是為供應(yīng)商提供公平競爭的環(huán)境,防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！堵?lián)合國反腐公約》第九條亦提出要“建立對預(yù)防腐敗特別有效的以透明度、競爭和按客觀標準決定為基礎(chǔ)的適當?shù)牟少徶贫取?即公共采購制度。

公共采購制度是由政府采購部門獨立地組織和完成招標采購活動,在有效制約的同時,使得監(jiān)管對象由多頭轉(zhuǎn)為單一;紀檢、監(jiān)察、審計等多個部門,以及媒體和社會大眾等能多層次、全方位對公共采購活動進行監(jiān)督,從根本上改變目前 “重事前審批,輕事后監(jiān)管”,以及“誰都可以管,誰都又不管”的混亂局面。并且,在公共采購中,代表政府依法行使公共工程采購權(quán)的政府采購機構(gòu)是不以盈利為目的,為公共服務(wù)是其基本職責。政府采購機構(gòu)為招標人和投標人提供一個公平、透明的交易平臺,既合理地限制某些采購人為謀取私利而人為設(shè)置需求障礙、利用權(quán)力控制招投標過程的不法行為,同時,對投標人通過一些非生產(chǎn)性的行為獲取工程合同的做法進行控制,在各種“設(shè)租”和“尋租”行為之間設(shè)置一堵防火墻。其次,重大投資支出由政府統(tǒng)一集中采購,可以有效地減少或避免不同渠道的政府投資在使用方向、項目分布、建設(shè)內(nèi)容等方面存在的交叉或重復(fù),提高公共資金的使用效益。按照國際公認的10%的公共采購平均節(jié)約率計算,如果我國4萬億公共投資都納入公共采購的話,將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益。另外,救濟機制的設(shè)立是公共采購?fù)晟朴诠こ陶型稑说闹匾w現(xiàn)。在公共采購活動中,允許采購雙方通過司法、行政等手段對采購中的不當行為提出質(zhì)疑和投訴;一旦投訴事實成立,將采取重新評標、取消采購決定、終止合同、賠償損失等救濟措施,從而保障公共采購工作的健康運行。最后,全國統(tǒng)一的電子化公共采購平臺建成以后,把公共工程招投標放到網(wǎng)上來做,一方面減少人為因素的影響,使全程操作高度透明;另一方面實現(xiàn)了公共工程采購的事前、事中、事后全程監(jiān)管。

對公共工程的有效監(jiān)管和對公共安全負責是政府的職責。要從根本上解決公共工程領(lǐng)域建筑質(zhì)量及腐敗等問題,必須要建立完善的公共采購制度,實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制,實現(xiàn)公共權(quán)力運行和對權(quán)力監(jiān)督制約過程的制度化、規(guī)范化。建立起科學、高效、安全統(tǒng)一、公開透明的信息化平臺,讓一切行為在“陽光”下進行,使公共工程安全的背后不再有黑洞。

(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心政府采購管理體制改革課題組副組長)