王占洲 林 葦

【摘 要】少數(shù)民族習(xí)慣法在少數(shù)民族地區(qū)仍然存在或者仍然具有較強影響力,是少數(shù)民族習(xí)慣法適當(dāng)介入和補充農(nóng)村承包地調(diào)整的必要前提。農(nóng)村承包地調(diào)整制度自身的缺陷為少數(shù)民族習(xí)慣法適當(dāng)介入少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村承包地調(diào)整提供了必要的空間。在少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族習(xí)慣法適當(dāng)介入農(nóng)村承包地調(diào)整可以起到積極的補充作用。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族 習(xí)慣法 承包地調(diào)整 影響

【作 者】王占洲,貴州警官學(xué)院副教授、中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)博士生。湖北武漢,430074;林葦,貴州警官學(xué)院副教授、法學(xué)博士、中南財經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)村土地法律制度研究中心研究人員。貴州貴陽,550005。

【中圖分類號】C95 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-454X(2009)04-0165-007

The Influence of the Customary Laws of Minority Nationalities on the adjustments of the contracted farmland in rural

WangZhanzhou , Lin Wei

Abstract: The customary laws of minority nationalities continue to exist or still have a strong influence in ethnic minority areas, it is a prerequisite for customary law ofminorities nationalities appropriate intervention and supplements in adjustments of the contracted farmland. The own drawbacks in adjustments of the contracted farmland provides the necessary space for appropriate intervention and supplements of the customary laws of minority nationalities. It play an active supplementary role in minority areas that the customary laws of minority nationalities appropriate intervention and supplements in adjustments of the contracted farmland.

Key words:The customary laws of minority nationalities; Adjustments of the contracted farmland; The Influence

《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變,強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護?！盵1] 這就對農(nóng)村承包地制度提出了新的要求,其既要有效地實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部資源優(yōu)化配置和解決農(nóng)村人地矛盾的宗旨,同時還必須進一步強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。但客觀地看,要真正實現(xiàn)這一目標卻并不容易,當(dāng)前農(nóng)村承包地調(diào)整制度還尚未達到完善的程度,其在理論體系的構(gòu)建和實踐操作中都還存在問題,對調(diào)整的原因、程度、范圍、承包人可否自主決定調(diào)整等問題的認識也都尚不清晰,還不足以在解決農(nóng)村人地矛盾與對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護之間找到一個有效的楔合點。這一點在對土地依賴程度較高的少數(shù)民族聚居地區(qū)尤其突出,在那些稻田平均畝產(chǎn)只有185公斤左右[2]的山區(qū)少數(shù)民族村寨,法律規(guī)定的不確定或者對法律理解的不確定都可能直接關(guān)系到某些村民的基本生存狀況?！霸趪曳ㄋ患昂筒蛔愕牡胤?生長出另一種秩序,另一種法律。這里可以概括地稱之為民間法”[3],而少數(shù)民族習(xí)慣法正是在少數(shù)民族地區(qū)有著重要影響的民間法,特別是在生態(tài)保護、婚姻、財產(chǎn)、繼承等領(lǐng)域,習(xí)慣法起到了維護社會秩序的作用。在少數(shù)民族地區(qū)有時習(xí)慣法調(diào)整社會關(guān)系的深度和有效性甚至強于國家法。例如村規(guī)民約、苗族的“議榔”,侗族的“侗款”或“款約”等,是現(xiàn)今貴州少數(shù)民族地區(qū)普遍遵循的習(xí)慣法[4]。基于此,筆者認為少數(shù)民族習(xí)慣法在農(nóng)村承包地調(diào)整制度中的適當(dāng)介入和補充應(yīng)當(dāng)是合理的選擇,以下聯(lián)系少數(shù)民族習(xí)慣法和農(nóng)村承包地調(diào)整的特點作出具體分析。

一、 少數(shù)民族習(xí)慣法在少數(shù)民族地區(qū)仍然存在或者仍然具有較強影響力

少數(shù)民族習(xí)慣法作為習(xí)慣法的一種,是我國廣大少數(shù)民族在千百年來生產(chǎn)生活實踐中逐漸形成、世代相襲、不斷發(fā)展并為本民族成員所信守的一種行為規(guī)范,是“活的法律”[5]。少數(shù)民族習(xí)慣法在少數(shù)民族地區(qū)仍然存在或者仍然具有較強影響力,是我們研究少數(shù)民族習(xí)慣法適當(dāng)介入和補充農(nóng)村承包地調(diào)整制度的必要前提。

首先,少數(shù)民族習(xí)慣法社會組織依然存在并發(fā)揮作用。有些地區(qū)是單獨存在,特別是20世紀80年代農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包后,如貴州榕江縣某水族寨子20世紀80年代恢復(fù)寨老制至今;四川涼山彝族家支組織的生命力亦相當(dāng)頑強,家支調(diào)解糾紛的決定具有很大的約束力,人們普遍遵守。有些地區(qū)已不單獨存在,有的依附于當(dāng)?shù)鼗鶎由鐣谓M織村委會和黨支部,村委會干部、村支書就是事實上的族長寨老,有的則成為只處理族內(nèi)公務(wù)和糾紛的比較松散的臨時組織。土家族地區(qū)的宗族組織或明或暗或完整或缺損的存在即是典型 [6]。但無論存在形式如何,其對本地區(qū)本村寨的社會管理職能仍然是客觀存在的。

其次,少數(shù)民族通常都有或者曾經(jīng)有過具有濃厚民族特色的議事制度,通過這些議事制度產(chǎn)生的決議在本地區(qū)或者本村寨起到維護社會秩序的作用。例如苗族議榔制度,當(dāng)苗族社會發(fā)生不符合規(guī)約的倫理道德、苗族群眾覺得妨礙生產(chǎn)和生活時就要要求議榔。在群眾要求下,由村寨中比較有威望的寨老、頭人(不一定要有錢有勢)主持,在群眾認為是方便(多是秋收后農(nóng)事稍閑時期)的時候,大家自覺地集會商討制訂。榔規(guī)榔約并不是一次議訂成功,而是大家充分討論,取得一致意見,最后制訂若干條。在議訂的過程中和訂好后正式公布時,由熟悉古理古規(guī)的長者或榔頭念唱歷代的古理、梆詞,意思是表明歷代的規(guī)矩要繼承,現(xiàn)在訂的規(guī)矩要遵守[7]。盡管“議榔”組織在解放后逐漸消失,但款約的內(nèi)容至今仍在苗寨中起著自律作用。再如侗族的“侗款”制度,侗族的約法款主要體現(xiàn)在“六面陰六面陽”、“六面厚六面薄”、“六面上六面下”的規(guī)約中。其內(nèi)容包括從族規(guī)、族約到社會治安、民事、刑事、生產(chǎn)管理以及封山育林、保護莊稼等各個方面,都規(guī)定有具體條款,對侗族社會有安定治亂、懲惡揚善、保障經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。如保護私有財產(chǎn)的款約規(guī)定:“山坡樹林,按界管理,不許進界挖土,謀山頭草。你的是你的,由你作主;別人是別人的,不能奪取。屋場、園地、田塘、禾晾,家家都有,各管各業(yè),各有各的?！盵8]這些內(nèi)容至今仍然普及在侗族聚居區(qū)侗族群眾的生活之中。

第三,少數(shù)民族習(xí)慣法在本民族中依然具有較強的約束力。少數(shù)民族習(xí)慣法的這種較強約束力主要源于其植根在各民族長期形成的文化傳統(tǒng)之中,是各民族歷史上長期形成的為本民族所認可的慣例,是各民族判斷是非曲直的標準,是少數(shù)民族人民對歷史生活的觀察、思考和總結(jié),是對自我調(diào)整自我約束的規(guī)范制度的有意識創(chuàng)造,對本民族的成員有著警示和教育作用[9]。以侗族為例,侗族的約法款之所以至今仍然在侗族聚居地區(qū)發(fā)揮作用,一方面是因為侗族聚居地區(qū)自然條件對生產(chǎn)力的制約,低下的生產(chǎn)力極大地限制了單個自然人抵御自然災(zāi)害和社會動亂的能力,只有最大限度地發(fā)揮整體的作用才能維持種族的生存和繁衍,在很長一段時期內(nèi)個體脫離族群的生存是不可靠的,這就使得侗族內(nèi)部的族群凝聚力或者個體對族群的依賴程度都要明顯超過一般情況。因而,對于侗族群眾而言,本民族習(xí)慣法的約束力或威懾力并不亞于國家法。另一方面,在于侗族群眾已經(jīng)將習(xí)慣法觀念視為民族意識和本民族倫理道德的重要方面。在此觀念支配下,侗族群眾不僅注意自身對本民族習(xí)慣法的遵守和維護,還十分重視對年輕一代進行信仰習(xí)慣法、遵守習(xí)慣法、維護習(xí)慣法的教育。通過各種生動、具體的事例和形式強化本民族成員特別是年輕一代的習(xí)慣法觀念、習(xí)慣法意識,使之家喻戶曉,深入人心。由于每個人從出生起就接受這樣一種習(xí)慣法的教育,因此他們中的絕大多數(shù)人從小就明白了要遵循這些習(xí)慣的道理,將違反這些習(xí)慣看成是一種恥辱,是與本民族倫理不相容的,并隨著年齡的增長和對習(xí)慣法的深入理解,逐漸將其銘刻在心[10]。客觀地講,正是因為這種約束力的存在,與國家法不沖突的少數(shù)民族習(xí)慣法依然在國家法未規(guī)定或者規(guī)定不明確的領(lǐng)域發(fā)揮著積極的作用。

二、農(nóng)村承包地調(diào)整制度自身的缺陷為少數(shù)民族習(xí)慣法的介入提供了必要的空間

在我國的農(nóng)村承包地調(diào)整制度中還存在著不少尚未解決的問題,如是否只能以發(fā)包方作為承包主體?如何認定在個別農(nóng)戶之間進行的承包地調(diào)整的適用條件?承包方是否可以進行自主調(diào)整等等。這些問題的存在為少數(shù)民族習(xí)慣法介入少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村承包地調(diào)整提供了必要的空間。

1、當(dāng)前認定“特殊情形”的困境

“因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形”是在個別農(nóng)戶之間進行的承包地調(diào)整的必要條件,即當(dāng)“特殊情形”時才能引起個別農(nóng)戶之間進行承包地調(diào)整。但目前《農(nóng)村土地承包法》只對“特殊情形”做了概括性規(guī)定,尚無統(tǒng)一的司法解釋,也未對“特殊情形”的認定形成系統(tǒng)的理論體系,地方性法規(guī)對“特殊情形”的認定也與設(shè)立“特殊情形”承包地調(diào)整的初衷相沖突。當(dāng)然,在既無統(tǒng)一的司法解釋也未對“特殊情形”的認定形成系統(tǒng)的理論體系的情況下,出現(xiàn)有違立法原意的認定是難以避免的。例如,有的地方在認定“特殊情形”時,人為切斷了“特殊情形”與“對個別農(nóng)戶之間承包地的適當(dāng)調(diào)整”之間的邏輯關(guān)系。這種情況也就是將用于“特殊情形”承包地調(diào)整的土地限定于機動地、新墾地、交回地和集體依法收回的其他土地,人為排除了對個別農(nóng)戶之間承包地的適當(dāng)調(diào)整,而將調(diào)整對象僅僅局限于尚未設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的集體土地,也可以說其事實上否定了《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定的承包地調(diào)整模式。還有的地方在認定“特殊情形”時,不恰當(dāng)?shù)財U大了“對個別農(nóng)戶之間承包地的適當(dāng)調(diào)整”的適用對象,將因土地被征收、征用或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而失去土地放棄補償費用、要求繼續(xù)承包土地的農(nóng)戶,以及因出生、婚嫁、戶口遷移以及移民等原因?qū)е聼o地人口占到三分之一以上的也納入了“特殊情形”的范圍。但在這兩種情形下要求減少其他農(nóng)戶已設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的承包地,顯然不是在迫不得已的情況下符合基本生存?zhèn)惱淼奈ㄒ贿x擇。

2、承包人能否進行自主調(diào)整仍不確定

法律明文規(guī)定的承包人處分承包地的方式主要有三種情況:承包人有權(quán)徹底放棄承包地,只需提前半年以書面形式通知發(fā)包方和在承包期內(nèi)不得再要求承包土地;承包人有權(quán)有償或無償轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán),由受讓農(nóng)戶與發(fā)包方確立新的承包關(guān)系,其與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系同時終止;承包人有權(quán)約定拒絕調(diào)整,即使出現(xiàn)“特定情形”發(fā)包方也不得調(diào)整其承包地,但其也同時喪失了在相同情形下要求取得受益性調(diào)整的權(quán)利。但對于承包人能否進行自主調(diào)整并未明確。承包人自主調(diào)整是承包方基于自己的意志做出決定并取得發(fā)包方認可,相對于約定雙方而言都是自主行為。在其中發(fā)揮決定性作用并保證行為合法性的關(guān)鍵在于承包方的意思表示,發(fā)包方的認可只是為了完成形式上的合法性,因而其也可視為承包人作為用益物權(quán)人行使權(quán)利的一種具體方式。有人可能認為此種約定雙向調(diào)整與土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓并無實質(zhì)性區(qū)別,因為兩者都是基于雙方意思表示所達成的共識,約定雙向調(diào)整與無償轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容基本一致,故無單獨保留約定雙向調(diào)整,而應(yīng)將其包含于轉(zhuǎn)讓之中。我們認為此種觀點雖然注意到了約定雙向調(diào)整與轉(zhuǎn)讓的共同特征,但同時也忽略一個關(guān)鍵的區(qū)別,那就是約定雙向調(diào)整與轉(zhuǎn)讓所導(dǎo)致的承包人權(quán)利義務(wù)截然不同。就轉(zhuǎn)讓而言,當(dāng)轉(zhuǎn)讓行為完成并已確立新的承包關(guān)系時,無論是有償轉(zhuǎn)讓還是無償轉(zhuǎn)讓,雙方當(dāng)事人之間的轉(zhuǎn)讓權(quán)利義務(wù)關(guān)系完全終止;而約定雙向調(diào)整卻不能因調(diào)整行為完成并已確立新的承包關(guān)系而完全消滅雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而是繼續(xù)產(chǎn)生了新的權(quán)利義務(wù),減少承包地占有份額的承包人同時獲得了相同增地條件下取得承包地的權(quán)利,而增加承包地占有份額的承包人也同時承擔(dān)了相同減地條件下減少承包地的義務(wù)。兩者在維持承包人與集體經(jīng)濟組織及其承包人相互之間的聯(lián)系上顯然發(fā)揮著不同的作用。據(jù)此,我們將約定雙方調(diào)整視為一種無法包含于轉(zhuǎn)讓之中的“附條件的無償轉(zhuǎn)讓”,其實質(zhì)仍然是承包地調(diào)整。盡管從理論上講,這種承包地調(diào)整模式具有其合理性,但沒有法律規(guī)定的直接支持,使得承包人的這種自主調(diào)整權(quán)利難以實現(xiàn)。

3、難以處理承包地調(diào)整與土地承包經(jīng)營的物權(quán)保護之間的沖突

承包地調(diào)整是指那些承包地份額的增減只是現(xiàn)實承包權(quán)利與預(yù)期承包權(quán)利的轉(zhuǎn)換,而并未導(dǎo)致承包期內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)全部或部分滅失的承包地再分配①,而土地承包經(jīng)營的物權(quán)保護則是一種排他性的保護,除《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定之外,凡是針對承包人已經(jīng)設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的承包地進行的調(diào)整都有可能導(dǎo)致兩者之間的沖突。但在實踐中很難有一種合適的方式來避免或化解這種沖突,就如賀雪峰教授談到的“在湖北荊門,無論村組,想調(diào)整農(nóng)民的土地,幾乎沒有可能,因為任何一個認為土地調(diào)整對自己不利的農(nóng)戶都可以借口違反國家政策,而使村組干部調(diào)整土地的努力廢于一旦。我們在湖北荊門從事鄉(xiāng)村建設(shè)的五個村中,一個村民組所有村民都同意重新調(diào)整土地,以集中地塊,方便灌溉,且每戶都在同意調(diào)整土地的承諾書上簽字同意。村委會主任協(xié)同村民組的代表,花兩個多月時間將所有地塊分均,村民也都覺得公平,然后抓鬮。其中一個婦女抓鬮后,覺得自己重新調(diào)整的土地不如調(diào)整前的好,就反悔。村委會主任說你之前已簽字同意了。她說,你們硬要調(diào)整,那我就沒有活路了。村委會主任一看要出人命,立即罷手。整個村民組折騰了兩個月的努力一下子白費”[11]。在此例中,村民組是基于整合村內(nèi)土地資源提高生產(chǎn)效率的目的,在取得所有村民同意的情況下重新調(diào)整土地。而村民簽訂同意土地調(diào)整的協(xié)議并將自己置于這種義務(wù)的約束之下,同轉(zhuǎn)讓承包地一樣也都是承包人行使土地承包經(jīng)營權(quán)的具體方式。但令人困惑的是,面對一個人的反悔,所有村民的約定竟然如此蒼白無力。究其原因還是在面對承包地調(diào)整與土地承包經(jīng)營的物權(quán)保護之間的沖突時缺乏一種合適的方式來化解這種沖突。

三、少數(shù)民族習(xí)慣法對具體承包地調(diào)整模式的影響

我們以調(diào)整行為的作用對象是否已設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)為主,以調(diào)整行為與調(diào)整主體之間的關(guān)系為輔,將農(nóng)村承包地調(diào)整劃分為法定雙向調(diào)整、法定單向調(diào)整和約定雙向調(diào)整。以下具體分析少數(shù)民族習(xí)慣法對具體承包地調(diào)整模式的影響。

1、少數(shù)民族習(xí)慣法對法定雙向調(diào)整的影響

這里的法定雙向調(diào)整也即《農(nóng)村土地承包法》第27條第2款規(guī)定的在個別農(nóng)戶之間進行的承包地調(diào)整②。此款規(guī)定的承包地調(diào)整具有三方面的特征,其一,在承包人之間的雙向作用,其發(fā)生在個別農(nóng)戶之間,具體表現(xiàn)為用承包人已經(jīng)取得承包經(jīng)營權(quán)的土地去補償其它承包人因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形受到的不可逆轉(zhuǎn)的損失;其二,該種調(diào)整以發(fā)包方為實質(zhì)調(diào)整主體,即發(fā)包方依照法律規(guī)定的條件和程序決定并執(zhí)行的承包地調(diào)整,此類承包地調(diào)整并未以取得被調(diào)整對象的認可為必要前提,特別是相對于利益暫時受損的承包人③而言屬于非自主行為,故而其中包含了調(diào)整權(quán)與用益物權(quán)的對抗,其實質(zhì)是法律對土地承包經(jīng)營權(quán)的合理限制;其三,該種調(diào)整的法理基礎(chǔ)為保障集體成員的基本生存權(quán),也唯有此可以成為對抗用益物權(quán)的合理理由?；诖?我們將對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進行的適當(dāng)調(diào)整稱為法定雙方調(diào)整?！耙蜃匀粸?zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形”是法定雙方調(diào)整的必要條件,即當(dāng)“特殊情形”時才能引起法定雙方調(diào)整。因此,對“特殊情形”的把握是否準確,直接關(guān)系到法定雙方調(diào)整行為的合法性。但目前《農(nóng)村土地承包法》只對“特殊情形”做了概括性規(guī)定,尚無統(tǒng)一的司法解釋,也未對“特殊情形”的認定形成系統(tǒng)的理論體系,以致有些地方性法規(guī)在“特殊情形”問題上出現(xiàn)了與設(shè)立“特殊情形”承包地調(diào)整的初衷相沖突的認定。故而,筆者認為在少數(shù)民族地區(qū)可以考慮通過少數(shù)民族習(xí)慣法的介入來彌補《農(nóng)村土地承包法》在此問題上的不足。

在特定少數(shù)民族聚居區(qū)可以由少數(shù)民族習(xí)慣法社會組織通過本民族的議事制度對“特殊情形”的范圍形成決議,其只要不違背法律的禁止性規(guī)定,應(yīng)當(dāng)在本村寨范圍內(nèi)成為規(guī)范法定雙向調(diào)整的明確依據(jù)。一方面,少數(shù)民族習(xí)慣法社會組織可以根據(jù)本區(qū)域或本村寨關(guān)于人口數(shù)量、土地總量和生產(chǎn)力等方面的具體情況來設(shè)定“特殊情形”的范圍。其只要堅持“特殊情形”下的法定雙向調(diào)整是在特定集體經(jīng)濟組織內(nèi)為解決一個承包人的無過錯土地缺失而被迫損害另一個承包人的用益物權(quán),以保障集體成員的基本生存權(quán)作為集體內(nèi)限制用益物權(quán)的唯一理由,強調(diào)喪失土地的無過錯性和不可補償性,應(yīng)當(dāng)基本符合“因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形”所反映出的立法精神。將其聯(lián)系本區(qū)域或本村寨的具體情況,則更能突出法定雙向調(diào)整的人性化特點。另一方面,少數(shù)民族習(xí)慣法規(guī)范下的議事制度保留有原始民主制的特點。例如,議事主持人通過民主方式產(chǎn)生。各個少數(shù)民族都有本族、本村、本寨的內(nèi)部和外部的公共事務(wù)要辦理,個人和團體有爭執(zhí)、糾紛要調(diào)解。這些都需要有一個或幾個人出面來判斷是非,調(diào)整它們之間的關(guān)系,這種人就是我們通常所說的頭人,頭人的產(chǎn)生主要是通過民主方式推舉出來的 [12]。再如,議事決議也要民主方式產(chǎn)生。無論是苗族的榔規(guī)還是侗族的侗款都是全體群眾充分討論,在取得一致意見后制訂的。因此,這種議事決議實際上也是本村寨全體群眾的共同意思表示或者共同的約定,是他們自主處分土地承包經(jīng)營權(quán)的具體體現(xiàn),根據(jù)全體村民共同約定的“特殊情形”來規(guī)范法定雙向調(diào)整,也就從根本上避免了對特定承包人土地承包經(jīng)營權(quán)可能的侵害。

2、少數(shù)民族習(xí)慣法對法定單向調(diào)整的影響

《農(nóng)村土地承包法》第28條規(guī)定集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地、通過依法開墾等方式增加的土地、承包方依法、自愿交回的土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。法定單向調(diào)整也即是此條規(guī)定的用機動地、新墾地、收回地進行的承包地調(diào)整。這種模式的承包地調(diào)整發(fā)生在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間,承包人因調(diào)整行為取得新的承包地,但并不以減少另一承包人的承包地為前提。發(fā)包方提供給承包人的是集體所有的機動地、新墾地、收回地,而這些土地在調(diào)整發(fā)生前均尚未設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán),因而,此時不可能發(fā)生在法定雙向調(diào)整中不可避免地對特定承包人用益物權(quán)的“實質(zhì)損害”④。但問題也仍然是存在的,《農(nóng)村土地承包法》只是規(guī)定了機動地、新墾地、收回地應(yīng)當(dāng)用于承包地調(diào)整,但如何調(diào)整?在什么情況下調(diào)整?調(diào)整的范圍如何確定等等細節(jié)問題法律并未規(guī)定,在各地方政府制訂的實施辦法中對此也未明確,從而使這種模式的承包地調(diào)整在實踐應(yīng)用中大打折扣。

在少數(shù)民族聚居區(qū)內(nèi),少數(shù)民族習(xí)慣法的介入也可以對法定單向調(diào)整的模糊部分做出積極的補充。一方面,法定單向調(diào)整不直接針對承包人已經(jīng)設(shè)立土地承包經(jīng)營的承包地,也就回避了承包地調(diào)整與土地承包經(jīng)營的物權(quán)保護之間的沖突,發(fā)包方進行的法定單向調(diào)整實際上也就是農(nóng)村土地所有權(quán)人行使所有權(quán)的表現(xiàn)形式。這就使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體在自身范圍之內(nèi)設(shè)立調(diào)整條件和調(diào)整方式成為可能,具體就是村民組或少數(shù)民族村寨這種最基本的農(nóng)村土地所有權(quán)主體也可以根據(jù)自身的特點來設(shè)立規(guī)則規(guī)范法定單向調(diào)整的具體實施。另一方面,按照少數(shù)民族習(xí)慣法的方式規(guī)范法定單向調(diào)整,更能靈活適應(yīng)不斷變化中的人口數(shù)量對承包地調(diào)整提出的新要求。以苗族的榔規(guī)榔約來看,其并不要求具有長期持續(xù)性,而是可以根據(jù)實際情況不斷作出調(diào)整,因而對社會生活的進步發(fā)展具有較強的適應(yīng)力。一項針對特定事項制訂的榔規(guī)榔約的存續(xù)時間取決于該特定事項存在與否,可能在特定事項消失后一年、至多兩年或三年就不再執(zhí)行了。但如果某個時候群眾認為需要對特定事項進行規(guī)范時又可以再次議訂相應(yīng)的榔規(guī)榔約。表面看來榔規(guī)榔約的非穩(wěn)定性極有可能造成不同利益之間的沖突,但因為榔規(guī)榔約是由合榔各寨全體共同商討議訂通過、共同遵守的,這種可能的沖突被有效地避免了。如果參照這種模式來設(shè)定特定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的法定單向調(diào)整的適用規(guī)范,也應(yīng)當(dāng)能夠有效地協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系,使調(diào)整行為更加符合承包人的整體利益。

3、少數(shù)民族習(xí)慣法對約定雙向調(diào)整的影響

約定雙向調(diào)整是指基于承包人事先的約定在承包人之間進行的承包地調(diào)整,也即承包人之間對相互沖突的利益之自主調(diào)整或者也可以認為是承包人之間私力救濟[13]的具體表現(xiàn)。盡管并未直接出現(xiàn)在法律條文中,但基于《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)所賦予承包人的權(quán)利,這種調(diào)整模式也是客觀存在的。這種承包地調(diào)整是承包方基于自己的意志做出決定并取得發(fā)包方認可,相對于約定雙方而言都是自主性行為。在其中發(fā)揮決定性作用并保證行為合法性的關(guān)鍵在于承包方的意思表示,發(fā)包方的認可只是為了完成形式上的合法性,因而其也可視為承包人作為用益物權(quán)人行使權(quán)利的一種具體方式。集體經(jīng)濟組織內(nèi)部不特定的承包人可以就某些特定事項達成概括性的約定,也可以是在特定的承包人之間就特定事項達成具體約定,如在某種具體情形下承包人應(yīng)當(dāng)減少或增加承包地占有份額。當(dāng)該種具體情形出現(xiàn)時,承包人就可以要求發(fā)包方依照約定調(diào)整承包地,并由減少或增加承包地占有份額的承包人同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系。當(dāng)然權(quán)利義務(wù)也是相對的,減少承包地占有份額的承包人同時獲得了相同增地條件下取得承包地的權(quán)利,而增加承包地占有份額的承包人也同時承擔(dān)了相同減地條件下減少承包地的義務(wù)。但此種調(diào)整模式中也存在問題——如果有人反悔,造成承包地調(diào)整與土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護發(fā)生沖突時,對原約定的效力應(yīng)當(dāng)如何認定?在賀雪峰教授談到事例中就已經(jīng)反映出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在面對這種沖突時的無奈,盡管從《農(nóng)村土地承包法》來看其并無不妥,但這種結(jié)果不符合絕大多數(shù)成員的利益需求,因而肯定不是解決問題的最佳選擇。在少數(shù)民族聚居區(qū)內(nèi),如果按照少數(shù)民族習(xí)慣法的方式來進行約定雙向調(diào)整則可以最大限度的避免沖突。一方面,在約定雙向調(diào)整中,承包人在對承包地調(diào)整達成約定之后,仍然可以援引國家法律來維護自己的權(quán)益來對抗全村村民的公益,以法律的規(guī)定來否定自己簽訂的調(diào)整土地協(xié)議的效力。但如果承包人簽訂并遵守承包地調(diào)整的協(xié)議,在能夠擺脫這種土地調(diào)整的義務(wù)時,仍然將自己置于這種義務(wù)的約束之下,承包地調(diào)整的約定也應(yīng)具有法律效力。另一方面,少數(shù)民族村寨按照少數(shù)民族習(xí)慣法的方式形成的決議或達成的約定對本村寨成員有著較強的約束力。原因之一在于少數(shù)民族地區(qū)較低的生產(chǎn)力和抵御自然災(zāi)害的能力導(dǎo)致成員個體對村寨整體的依賴程度較高,達成承包地調(diào)整的約定又再悔約可能會獲得暫時的利益,但從長遠來看行為人必將因這種行為遭到村寨社會整體的摒棄,而這種損失是少數(shù)民族村寨中的任何一個成員都無法承受的。原因之二在于這種約束力還來自少數(shù)民族所尊崇的倫理道德。少數(shù)民族長期生活的“鄉(xiāng)土社會”的特定環(huán)境中,受民族文化意識和傳統(tǒng)“人情”觀念的影響,人們的正義觀是“一種以倫理為本位的觀念,這種正義是指‘義要依‘情而定,合乎情的就是義,反之就是不義。”[14]而違背村寨全體成員達成的約定無疑是不義的或者不符合基本倫理道德的行為,這種行為只會給行為人帶來遠大于利益的損失。原因之三還在于依照少數(shù)民族習(xí)慣法對違約行為有自己的一套處理方式,賀雪峰教授提到的那位悔約的婦女似乎并未為自己的悔約行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,但在少數(shù)民族村寨則不可能就此了事。即便其并不違背《農(nóng)村土地承包法》,也會因為悔約行為本身受到族內(nèi)的處理,并承擔(dān)因此行為給其他成員造成的損失。因而,基于這種較強的約束力,在少數(shù)民族地區(qū)能夠較好的保證約定雙向調(diào)整的穩(wěn)定性。

綜上,筆者認為少數(shù)民族習(xí)慣法在少數(shù)民族地區(qū)仍然存在或者仍然具有較強影響力,是少數(shù)民族習(xí)慣法適當(dāng)介入和補充農(nóng)村承包地調(diào)整的必要前提。農(nóng)村承包地調(diào)整制度自身的缺陷為少數(shù)民族習(xí)慣法適當(dāng)介入少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村承包地調(diào)整提供了必要的空間。在少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族習(xí)慣法適當(dāng)介入農(nóng)村承包地調(diào)整可以起到積極的補充作用。

注釋:

①是否導(dǎo)致承包期內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)全部或部分滅失是判斷是否構(gòu)成承包地調(diào)整的重要標準,以承包地轉(zhuǎn)讓和承包地調(diào)整的區(qū)別來看,承包地轉(zhuǎn)讓即意味著承包期內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)全部或部分滅失,承包人可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶,由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系,但原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止,在承包期內(nèi)其無權(quán)再向集體經(jīng)濟組織或其他承包人主張承包地救濟。承包地調(diào)整則未引起承包期內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)全部或部分滅失,承包地份額的增減只是現(xiàn)實承包權(quán)利與預(yù)期承包權(quán)利的轉(zhuǎn)換,承包人在增加承包地的同時承擔(dān)了相同條件下救濟其他承包人的義務(wù),而在減少承包地的同時取得了相同條件下要求承包地救濟的權(quán)利。

②《農(nóng)村土地承包法》第27條第2款規(guī)定“承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準?！?/p>

③我們在此強調(diào)利益的暫時受損,是基于雙向調(diào)整作用所導(dǎo)致的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)換。利益受損的承包人同時享有了在自己遭遇“特殊情形”時獲得相應(yīng)救助的權(quán)利,而獲得利益的承包人同時承擔(dān)了在他人遭遇“特殊情形”時提供相應(yīng)救助的義務(wù)。

④盡管“特殊情形”下的法定雙向調(diào)整無疑既有法律依據(jù)也是合乎法理的,但其使一方承包人獲取利益的同時必然導(dǎo)致另一方承包人喪失相應(yīng)的利益也是不爭的事實。因而,我們在此所提的實質(zhì)損害僅從自然屬性上理解,也即客觀存在的特定承包人用益物權(quán)所涉利益的減少,而不涉及其法律屬性的問題。

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〔責(zé)任編輯:黃潤柏〕