肖 輝

摘要伴隨區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，我國原有的“政府主導型”的市場經(jīng)濟體制模式必然要回歸到構(gòu)建“市場主導型”的市場經(jīng)濟體制模式上采，中國經(jīng)濟空間格局將從過去省份經(jīng)濟走向區(qū)域經(jīng)濟。伴隨著這一進程，對于地方立法來說，研究并分析其特點對于把握地方立法在這一進程中的作用是很有必要的?？偲饋碚f，地方性是其自身固有的不言而喻的特征，除此之外，從不同的角度和要求進行分析，還有其他一些特點，主要包括經(jīng)濟性、規(guī)律性、效益性、協(xié)調(diào)性、探索性、前瞻性和市場主導性。

關(guān)鍵詞區(qū)域經(jīng)濟；地方立法；特點；分析

區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展將“政府主導型”的市場經(jīng)濟體制模式回歸到構(gòu)建“市場主導型”的市場經(jīng)濟體制模式上來。中國未來發(fā)展更加注重跨行政區(qū)的空間經(jīng)濟布局，中國經(jīng)濟空間格局將從過去省份經(jīng)濟走向區(qū)域經(jīng)濟。

伴隨著這一進程，對于地方立法來說，研究并分析其特點對于把握地方立法在這一進程中的作用是很有必要的，這些特點既有其自身固有的不言而喻的特征，如地方性，也有許多新出現(xiàn)的特點，而且即使原來的特征在這一進程中也勢必會發(fā)生一些新的改變。分析如下：

一、地方性特點

應當說，地方立法直接表達的是地方性特點，這一點毋庸置疑。地方性特點可從兩個方面加以觀察，一是地方性意志和主張，即直接將地方的意思表達和利益訴求上升為地方性法規(guī)。吉爾茲的那句至理名言我們始終不應忘記，尤其在處理地方立法的定位和重心時更應如此——“即把對所發(fā)生的事件的本地認識與對可能發(fā)生的事件的本地想象聯(lián)系在一起?！倍沁m合地方特點和要求的措施和對策，主要是對于全國性法律法規(guī)的配套實施，以保證全國性法律、法規(guī)在本地區(qū)的實施，包括采用條例、細則、規(guī)則、辦法等形式的制定和頌行。

(一)地方性特點的表達與必然

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展本身就是從當?shù)氐目陀^實際出發(fā)，體現(xiàn)并表達的是當?shù)乩娴闹鲝埡鸵?，而且，地方立法的地方性還可從地方立法本身的各種因素進行考察：

(1)從其權(quán)力來源來說，地方立法權(quán)限的來源體現(xiàn)了地方本身的要求和地方與中央的關(guān)系。其一，從其本身的要求來說，根據(jù)民主的原則和社會契約的理論，地方立法權(quán)限應當源自于當?shù)氐拿癖娛跈?quán)：其二，從地方與中央的權(quán)力關(guān)系來說，地方立法權(quán)來自于中央的放權(quán)，這一點在單一制國家更為普遍，我國自秦以來長達兩千多年中央集權(quán)制的歷史背景，這一點尤其突出。從我國現(xiàn)有的立法體制來看，地方立法的產(chǎn)生是伴隨立法體制改革的進程獲得的。建國之初，我國實行的是單一的立法體制，后來雖然將立法權(quán)放給了自己的常設(shè)機構(gòu)——全國人大常委會，但在地方，只有伴隨民族自治制度產(chǎn)生的自治權(quán)基礎(chǔ)上的自治條例和單行條例的創(chuàng)制權(quán)。改革開放以來，為了搞活經(jīng)濟，調(diào)動地方積極性，才由中央將權(quán)力下移至省一級和較大的市一級。這一權(quán)力下移體現(xiàn)的也是中央對地方利益要求和主張的考慮，因此，分析該權(quán)力的來源，其出發(fā)點仍然是源自于地方。

(2)立法主體的地方性決定了地方立法的地方性。這一點不言而喻。

(3)立法意思的構(gòu)成。意思表達的地方性決定了地方立法其立足點始終是自身所處的地方，地方聲音、本地聲音是其生命得以保障的源泉。

(4)從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求來看，仍然體現(xiàn)著地方的主張和要求。雖然區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展是對現(xiàn)有行政區(qū)劃框架的突破，但這一突破只是表達了從政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)化，突破的只是行政框架下的地方保護主義，即僅限于行政區(qū)域管轄范圍內(nèi)狹隘保護的突破，但并不否定在這一進程中的地方性主張，反而是為了給地方經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更好的周邊環(huán)境，更好地促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此，即使出于區(qū)域經(jīng)濟整體化的考慮，地方立法也應始終立足于本地的主張和要求，地方性的特點并未因此而減弱。

(二)地方性特點的調(diào)整與改變

然而，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中，地方立法的地方性特點與過去相比畢竟有了一定程度的調(diào)整和改變，主要表現(xiàn)為：一是行政主導的地方性轉(zhuǎn)化為市場主導的地方性，即將政府引導甚至主導市場的做法轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌鲎陨淼陌l(fā)展決定、政府予以協(xié)調(diào)和配合的地方性；二是狹隘(封閉)的地方性轉(zhuǎn)化為開放的地方性，即與上述改變相對應，地方性不再與地方保護主義劃等號，甚至與地方保護主義根本無關(guān)更甚而相排斥，畢竟，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展依賴的是無間隔的統(tǒng)一市場的形成：三是自我保護的地方性轉(zhuǎn)化為共同發(fā)展的地方性，也與上述轉(zhuǎn)化相關(guān)，過去那種做法——只重自身利益，地方保護主義嚴重，甚至搞塊塊分割，地區(qū)封鎖，尤其政府層面，紅頭文件層出不窮，本地的利稅大戶成了地府保護的寵兒，等等——已經(jīng)被新的地方性所替代，而為一種更為開放和公正的地方性特色。

總之，從限制競爭的地方性轉(zhuǎn)化為公平競爭的地方性，不再是政府措施、行政手段的不平等保護，而是市場機制、市場運行的平等主體之間的公平競爭，立法選擇的也是對這一市場要求的平等法律保護。

二、地方性特點以外的其他特點

(一)經(jīng)濟性

這是從立法成本方面作的考察。地方立法的經(jīng)濟性指的是它的立法成本和消耗。一部法律法規(guī)的出臺無疑要占用一定的立法資源，需要有一定的支出和消耗，包括立法建議的征集和論證、立法規(guī)劃的構(gòu)思和設(shè)定、立法草案的體例設(shè)計和內(nèi)容安排、立法議案的討論和表決，中間還有必要的調(diào)研和聽證，委托其他機構(gòu)和人員起草立法中的支出和費用，等等，當然也包括立法者自身的正常的運轉(zhuǎn)和費用支出。

(二)規(guī)律性

這是就立法內(nèi)容的要求來說的。為了適應并滿足區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的需要，區(qū)域內(nèi)的地方立法在內(nèi)容上就必須體現(xiàn)并表達區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的要求。這既有前述的地方性，反映地方實際利益及發(fā)展要求，把握本地方在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的特點和定位，認清其規(guī)律，立足于地方的客觀實際，這是規(guī)律性要求的起點：也有經(jīng)濟區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展本身的客觀性，即，規(guī)律性特點還要求地方立法必須努力探索并表達經(jīng)濟發(fā)展本身的規(guī)律要求，要尊重并遵守市場本身的規(guī)則和規(guī)律。

(三)效益性

這是從立法效果的角度對地方立法進行的評價和要求。立法效果是對立法質(zhì)量的考量，要求規(guī)范性法律文件必須追求最大的——當然，這是一種努力的目標甚至也許只能成為一種努力的目標，但至少應當是盡可能大的——社會效果。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，地方立法的效益性特點主要表現(xiàn)為在促進和保障本地經(jīng)濟的發(fā)展以及融入?yún)^(qū)域一體化進程的程度和實際效果。

(四)協(xié)調(diào)性

這是從立法活動的要求和創(chuàng)設(shè)內(nèi)容方面來談的。一是從立法活動上說，需要立法中能考慮區(qū)域內(nèi)其他地方的情況，主動積極地與相關(guān)區(qū)域各方協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立立法協(xié)商等機制。二是在立法內(nèi)容上講，在表達和反映本地方利益主張和要求的同時，注意與其他各方相銜接，努力打通行政壁壘，實現(xiàn)市場配置資源，打

破過去以行政區(qū)域配置資源和規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展的模式，按照生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求，在一體化的經(jīng)濟互動中，促進優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。

(五)探索性

我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展是一個新課題，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是對傳統(tǒng)的行政區(qū)劃經(jīng)濟模式的挑戰(zhàn)。因此，構(gòu)建在傳統(tǒng)行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的地方立法要適應這一新的經(jīng)濟模式的要求，其探索性是顯而易見的，也是必然的。這一特點表現(xiàn)為，在法的基本精神指引下，對需要法律性要素介入并調(diào)整的社會關(guān)系領(lǐng)域，在中央立法尚未規(guī)定而地方的客觀實際又需要加以規(guī)范調(diào)整的，地方立法可將那些有效的做法或經(jīng)驗借鑒或移植過來，進行立法層面的確認和嘗試，并反過來檢驗立法的實際社會效果，為中央立法積累實證經(jīng)驗。

(六)前瞻性

這是就立法的事項和規(guī)范設(shè)定來說的。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的趨勢和要求的角度上看，其客觀規(guī)律性決定了立法在事項確定和規(guī)則設(shè)定方面的可控制性，因此，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的特點和要求，從本地區(qū)所屬經(jīng)濟區(qū)域的實際情況出發(fā)，就可在借鑒國內(nèi)其他地區(qū)先進經(jīng)驗乃至國際社會區(qū)域經(jīng)濟合作領(lǐng)域成熟的做法加以借鑒和引用。這樣就包括兩個方面的前瞻：一是就本地區(qū)經(jīng)濟和所屬區(qū)域經(jīng)濟客觀情況的把握與前瞻；二是對其他區(qū)域在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中相關(guān)做法的研究和吸收。這些均構(gòu)成地方立法在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中強調(diào)立法前瞻性的前提和保證。

(七)市場主導性

這一特點談的是立法的出發(fā)點和立足點及其定位?！笆晃濉币?guī)劃首次把以經(jīng)濟區(qū)發(fā)展為內(nèi)容的區(qū)域規(guī)劃放在了突出重要的位置，中國經(jīng)濟空間格局在經(jīng)歷了近30年地方政府主導型經(jīng)濟模式的發(fā)展之后，市場主導型的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展將邁出實質(zhì)性步伐，中國開始從省份經(jīng)濟真正邁向區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段。

中國此前的經(jīng)濟空間格局一直是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)。1978年開始的市場化取向改革，是在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上起步，在市場經(jīng)濟“制度空白”的條件下啟動的，在這種情況下，只能在政府主導下創(chuàng)造性地培育市場經(jīng)濟。中國實行“政府替代市場”模式，中央政府向地方政府“放權(quán)讓利”，擴大地方政府的經(jīng)濟管理權(quán)限，由地方政府發(fā)揮資源配置主體作用，憑借行政力量進行制度供給，直接組織和調(diào)控市場運行。省級政府作為其施政范圍的行政區(qū)劃內(nèi)的一個權(quán)力主體地位崛起，形成了中國特色的省份經(jīng)濟空間格局，市場經(jīng)濟體制模式演變成為一種“政府主導型”的市場經(jīng)濟體制模式。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，省份經(jīng)濟空間格局對經(jīng)濟的制約作用日益突出，甚至出現(xiàn)“板結(jié)化”傾向。

區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系緊密地區(qū)為對象的具有約束力的空間規(guī)劃，其且的就是破除行政封鎖，促使行政區(qū)經(jīng)濟走向區(qū)域經(jīng)濟。因此，在這一進程中，地方立法就應積極作為，以主場主導性為其出發(fā)點和立足點，并將其作為自身的價值重心和目標定位，以彰顯這一鮮明的特點，更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。

結(jié)語

區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展需要法制的保障，而從區(qū)域經(jīng)濟在我國的發(fā)展情況來看，各地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動、共同培育共同的市場和各種經(jīng)濟協(xié)作關(guān)系本身就切合了市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，必須要從區(qū)域自身的實際情況出發(fā)，建立統(tǒng)一的規(guī)則和規(guī)范體系。由此，地方立法大有作為。在這一趨勢中，對地方立法的特點進行進一步的研究和分析是十分必要的，這樣才能更好地把握其外部形態(tài)及其變化，以充分發(fā)揮地方立法在這一進程中的作用。