石　破

不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府似有一種“收費(fèi)情結(jié)”，要解決財(cái)政支出不夠的問題，首先想到的就是收費(fèi)。

當(dāng)不發(fā)達(dá)地區(qū)的“窮經(jīng)濟(jì)”把“窮政府”與“窮百姓”纏繞在一起時(shí)，他們應(yīng)該怎樣處理好彼此的關(guān)系?

“窮政府的官員確實(shí)不好當(dāng)。”蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博導(dǎo)宋超英教授說，“經(jīng)濟(jì)窮的地方往往是吃飯財(cái)政，每年財(cái)政收入僅夠給公務(wù)員發(fā)工資，剩下就沒什么錢了。如果政府一沒錢，就想法到老百姓身上弄錢，老百姓窮上加窮，干起工作沒勁，經(jīng)濟(jì)更不景氣，政府稅收也不高，大家就都陷在窮的怪圈里走不出來(lái)，惡性循環(huán)?！?/p>

宋超英這番話是針對(duì)蘭州市最近一項(xiàng)收費(fèi)政策有感而發(fā)。

這項(xiàng)費(fèi)用名叫“貸款建設(shè)路橋車輛通行費(fèi)”，簡(jiǎn)稱“路橋費(fèi)”，收費(fèi)主體是蘭州市政府城投公司。當(dāng)?shù)刂檎哒f，從2001年起，蘭州市就開始征收類似費(fèi)用了，當(dāng)時(shí)叫“道建費(fèi)”。2003年12月，國(guó)務(wù)院針對(duì)機(jī)動(dòng)車輛亂收費(fèi)等問題開展專項(xiàng)治理，蘭州市的“道建費(fèi)”遭遇清理。

但政府的該項(xiàng)收費(fèi)沖動(dòng)一直沒有放棄。2007年5月，蘭州市將原“道建費(fèi)”改為“路橋費(fèi)”，上報(bào)征收并獲省政府“試行批準(zhǔn)”，試行期為2007年10月～2009年10月。

今年10月底試行期結(jié)束前，蘭州市報(bào)請(qǐng)省政府同意該市正式收取“路橋費(fèi)”。11月6日，省政府做出了同意的批復(fù)。收費(fèi)期限為20年(含2007年10月-2009年10月試行期兩年)。

路橋費(fèi)風(fēng)波

蘭州市為什么要征收這樣一項(xiàng)費(fèi)用?據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w刊登的市政府新聞發(fā)言人“答記者問”：近幾年來(lái)，該市“在城市建設(shè)方面的資金投入前所未有”，但自有財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要依賴銀行貸款，目前已進(jìn)入還債高峰期，但未來(lái)10年，蘭州市還要再投資600億元用于路橋基礎(chǔ)設(shè)施。因此，收取路橋費(fèi)“已成為蘭州市償還貸款的必要補(bǔ)充”。

在進(jìn)入“償債高峰期”的同時(shí)，又要進(jìn)入新的“投資建設(shè)高峰期”，這樣的發(fā)展思路真的要很有想象力才能領(lǐng)會(huì)。但蘭州市認(rèn)為自己已找到一條解決資金矛盾的有效途徑，那就是：“將政府的組織優(yōu)勢(shì)和銀行的融資優(yōu)勢(shì)充分結(jié)合起來(lái)，讓銀行貸款成為蘭州城市建設(shè)的主要融資平臺(tái)。”

據(jù)市政府提供數(shù)據(jù)：截至2009年4月，包括國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、蘭州銀行等在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)已為該市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計(jì)貸款106.2億元。

另?yè)?jù)當(dāng)?shù)孛襟w披露：事實(shí)上早在幾年前，蘭州城投公司就以路橋收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押，與國(guó)家開發(fā)銀行先后簽訂了52.9億元的路橋建設(shè)項(xiàng)目貸款協(xié)議。有關(guān)人士始終堅(jiān)稱：如果取消路橋費(fèi)，銀行就會(huì)收回貸款。

原來(lái)路橋費(fèi)表面上是政府要收，實(shí)則是銀行要收。換句話說，車主繳不繳費(fèi)，已不是蘭州市政府說了算，而是銀行說了算了。

宋超英教授對(duì)此有不同看法：“政府把貸款修路的收費(fèi)權(quán)抵押給銀行，這是金融運(yùn)作的一個(gè)方式，從金融操作角度沒有漏洞。關(guān)鍵是蘭州市哪條路是政府貸款修建的?這些路應(yīng)不應(yīng)該貸款修建?要說清楚。你能說城市每條路都是貸款嗎?你要說清楚了，在哪條路上設(shè)收費(fèi)站，我們不走這條路!”

不幸的是，根據(jù)蘭州市新聞發(fā)言人提供的資料，近幾年來(lái)，“通過多方融資，我市先后建成了4座城市大型橋梁，完成了城市5個(gè)出入口道路及24條城市道路的新建和改擴(kuò)建，修建了2座立交橋，15座過街天橋，23座地下通道”。即是說，這幾年該市修建、改建的大街小巷、大橋小口等幾乎所有城市道路橋梁建設(shè)，都用到了銀行貸款。

蘭州大學(xué)法學(xué)院副教授胡珀認(rèn)為，高速公路、隧道、大型橋梁的建設(shè)，投資比較大，光靠地方財(cái)政支付不了，才會(huì)產(chǎn)生銀行貸款，而城市內(nèi)一般道路，建設(shè)資金應(yīng)主要依靠地方財(cái)政，即使有貸款也不應(yīng)很大。蘭州市政府采用“把路橋收費(fèi)權(quán)質(zhì)押給銀行，收費(fèi)還貸”的方式，對(duì)于城市道路建設(shè)是不適用的。

但蘭州市政府認(rèn)為，向車主收取路橋費(fèi)主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院《城市道路管理?xiàng)l例》第十九條：“市政工程行政主管部門對(duì)利用貸款或者集資建設(shè)的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內(nèi)向過往車輛(軍用車輛除外)收取通行費(fèi)，用于償還貸款或者集資款，不得挪作他用。收取通行費(fèi)的范圍和期限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！?/p>

然而，《條例》第十九條只提到“大型橋梁、隧道等”才可以“貸款建設(shè)，收費(fèi)還貸”，并未包括其他城市道路橋梁，問題就出在這個(gè)“等”字上。市政府認(rèn)為“等”就包括了一切城市道路橋梁，而蘭州的一些法學(xué)界人士對(duì)此提出異議。

“法律不是隨便解釋的。蘭州市政府沒有權(quán)力解釋這個(gè)‘等字，甘肅省政府也沒有，必須報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院進(jìn)行解釋?！焙暾f。

今年4月28日，當(dāng)蘭州市收取路橋費(fèi)還在試行階段時(shí)，蘭州市民洪維向甘肅省人大法工委遞交了一份《關(guān)于撤銷蘭州路橋費(fèi)的申請(qǐng)書》。

今年3月1日，《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》開始施行。根據(jù)《規(guī)定》，政府部門出臺(tái)的規(guī)范性文件，要在公布后的30天內(nèi)，報(bào)送人大常委會(huì)備案審查。省人大法工委專門成立了一個(gè)辦公室，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作。

在給省人大法工委的《申請(qǐng)書》里，洪維認(rèn)為蘭州市征收路橋費(fèi)涉嫌行政違法，請(qǐng)求省人大依法啟動(dòng)撤銷程序。兩周后，省人大法工委電話回復(fù)洪維：根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)研究，路橋費(fèi)的事，是在《規(guī)定》施行之前就有的，不在人大常委會(huì)審查之列。

洪維難免困惑：這是與國(guó)家法規(guī)相悖的事，為啥還要批?

“道路冠名權(quán)”流拍

路橋費(fèi)引起的喧囂，使蘭州前段時(shí)間發(fā)生的另一起公共事件被沖淡乃至遺忘了。

今年10月下旬，蘭州市民政局宣布：將對(duì)蘭州市郊四大主城區(qū)的14條道路冠名權(quán)進(jìn)行公開拍賣，出讓年限為15年。2007年，蘭州市就搞過有償出讓過街天橋冠名權(quán)，這次則是首次對(duì)道路冠名權(quán)進(jìn)行拍賣。該計(jì)劃一經(jīng)宣布，就在社會(huì)上遭到了普遍的非議。

從法律上似乎找不到民政部門拍賣路名的不妥：國(guó)務(wù)院《地名管理?xiàng)l例》規(guī)定：城鎮(zhèn)街道名稱，由直轄市、市、縣人民政府審批?！兜孛芾?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：縣級(jí)以上民政管理部門(或地名委員會(huì))主管本行政區(qū)域的地名工作。其職責(zé)是：……審核、承辦本轄區(qū)地名的命名、更名等。

“你給街道命名可以，但以拍賣的方式收取費(fèi)用是不行的?！焙暾f，“政府收稅，以及非稅收入的范圍有明確的法律規(guī)定，沒有規(guī)定的就不得收取。我專門查了一下，拍賣道路冠名權(quán)屬于收費(fèi)范疇，沒有法律依據(jù)，道路名稱是公共資源，是不能拍賣的。”

面對(duì)公眾質(zhì)疑，蘭州市民政局區(qū)劃地名處負(fù)責(zé)人表示，道路有償冠名，民政局一直非常謹(jǐn)慎，要求各區(qū)民政部門對(duì)企業(yè)對(duì)道路冠名要公開、透明，涉及款項(xiàng)也會(huì)繼續(xù)投入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，這種“以城養(yǎng)城”的方式也算是一種資源優(yōu)化。

受蘭州市委托負(fù)責(zé)拍賣的甘肅四方拍賣公司負(fù)責(zé)人也解釋說，這14條道路都是新建成的，出讓冠名權(quán)不會(huì)給市民出行帶來(lái)

不便，所冠的路名也不會(huì)造成混淆。

“政府說的理由，從經(jīng)濟(jì)上講得通，但法律上是講不通的。政府的想法再好，必須按照法律程序來(lái)做，不能說初衷是好的，就要違法行政。”胡珀說，“至于路名拍賣后，老百姓方便不方便是另一回事，對(duì)路名進(jìn)行拍賣，政府有沒有這個(gè)權(quán)力?根本在這個(gè)問題上。可能你拍賣出來(lái)，老百姓更方便了，但你沒有這個(gè)權(quán)力?！?/p>

還有市民擔(dān)心：道路冠名權(quán)拍賣后，假如取得冠名權(quán)的企業(yè)后來(lái)破產(chǎn)了，這條路的名稱怎么處理?處理不好會(huì)影響政府形象、蘭州形象。更多的市民認(rèn)為，蘭州目前的街道名稱，基本上都是按本省各市、縣的名稱來(lái)命名，或按市民歷史習(xí)慣命名，新道路的冠名應(yīng)尊重居民傳統(tǒng)習(xí)慣。

在媒體對(duì)蘭州拍賣道路冠名權(quán)的事大量報(bào)道后，加上本地有實(shí)力、有意愿的企業(yè)少，報(bào)名競(jìng)拍者只寥寥幾家，蘭州歷史上第一次道路冠名權(quán)拍賣活動(dòng)就這樣流產(chǎn)了。水價(jià)上漲

蘭大教授宋超英笑道：蘭州路橋費(fèi)風(fēng)波在全國(guó)范圍的影響，遠(yuǎn)不及兩年前的牛肉面限價(jià)之爭(zhēng)?！耙?yàn)檎o牛肉面限價(jià)，別的地方這么干的幾乎沒有，所以影響更大。”

宋超英教授認(rèn)為蘭州市物價(jià)局當(dāng)年辦了一件蠢事。“牛肉面價(jià)格，政府管不住的，因?yàn)樗莻€(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。政府應(yīng)該控制、必須控制的是壟斷行業(yè)的價(jià)格?！彼纬⒋搜灾赶虻?，是2009年蘭州最引人注目的水價(jià)格上調(diào)風(fēng)波。

10月22日，蘭州市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布水價(jià)上調(diào)，其中居民生活用水每立方米上調(diào)0.3元。按照蘭州市建委主任宋智虎的說法，水價(jià)上調(diào)3毛錢，對(duì)普通居民生活的影響不大，況且政府還對(duì)低保戶實(shí)行了差價(jià)月補(bǔ)貼制度。

可能嚴(yán)重的問題性在于：媒體把水價(jià)的上漲，與“外資陰謀論”扯到了一起。

2006年底，原蘭州供水集團(tuán)公開招標(biāo)轉(zhuǎn)讓其45％的股權(quán)，國(guó)際水務(wù)巨頭法國(guó)威立雅最終以17.1億元獲勝，期限30年。

據(jù)知情人介紹：蘭州供水集團(tuán)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序看起來(lái)合法守矩。當(dāng)時(shí)共有三家公司參加競(jìng)標(biāo)，除威立雅外，還有一家外企及北京一家國(guó)企。當(dāng)時(shí)人們普遍認(rèn)為45％股權(quán)的作價(jià)不超過6億，當(dāng)威立雅公司以17.1億元的報(bào)價(jià)驚艷亮相時(shí)，眾皆瞠目結(jié)舌，其余兩家公司不戰(zhàn)而退。

一位原蘭州供水集團(tuán)高層對(duì)當(dāng)?shù)孛襟w記者說：“招標(biāo)時(shí)，我們都不敢相信這一報(bào)價(jià)。我們做過估算，按照現(xiàn)在的水價(jià)和供水狀況，30年內(nèi)威立雅很難收回其投資?！?/p>

當(dāng)時(shí)有傳言：蘭州市政府承諾，讓威立雅每?jī)赡隄q一次水價(jià)，每次漲2毛錢。結(jié)果還真是兩年漲一次，還不止2毛。

宋超英稱，“蘭州水務(wù)”模式是很有影響力的。威立雅收購(gòu)中國(guó)的供水公司股權(quán)，在蘭州搞得最成功，它成了中國(guó)供水系統(tǒng)的一個(gè)模式，國(guó)內(nèi)很多地方學(xué)?，F(xiàn)在威立雅已經(jīng)在中國(guó)的大中小城市買了30多家供水企業(yè)的股份了?！暗珜?duì)這種模式，在學(xué)術(shù)界是有不同看法的，它等于外國(guó)資本采取手段，把政府控制住了，政府成了附庸。”

這次水價(jià)調(diào)整的新聞發(fā)布會(huì)上，蘭州市政府披露數(shù)據(jù)稱：“蘭州市現(xiàn)在居民生活用水價(jià)格低于全省平均水平。供水企業(yè)蘭州威立雅2008年實(shí)際虧損5484.59萬(wàn)元?！?/p>

蘭州市民感到不滿的是，他們不知道所謂的“供水成本”到底都包括什么?“如果把員工的高工資、管理不善造成的浪費(fèi)等都加到成本里，讓老百姓來(lái)承擔(dān)，顯然是沒道理的?！彼纬⒄f，“這個(gè)成本應(yīng)該由相關(guān)單位聘請(qǐng)獨(dú)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所或?qū)徲?jì)師事務(wù)所來(lái)做出核定。但現(xiàn)在采取的辦法，是讓物價(jià)局下屬的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品成本調(diào)查隊(duì)出具數(shù)據(jù)，這個(gè)調(diào)查隊(duì)就屬于物價(jià)局，都是政府部門。你想要什么樣的數(shù)據(jù)，他就會(huì)給你做出來(lái)?！?/p>

熱價(jià)爭(zhēng)議

2009年10月22日上午，就在蘭州市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布水價(jià)調(diào)整的時(shí)候，蘭州市民洪維走進(jìn)了市物價(jià)局。他要聽聽市物價(jià)局對(duì)于冬季供暖價(jià)格的說法。

一周前，洪維向市物價(jià)局遞交了一份《關(guān)于請(qǐng)求召開蘭州供熱價(jià)格降價(jià)聽證會(huì)的申請(qǐng)》o申請(qǐng)書中寫道：

去年9月，蘭州市供熱辦以煤炭?jī)r(jià)格暴漲造成供熱成本上升等因素為由，向市物價(jià)局申請(qǐng)將居民熱價(jià)上調(diào)50％，獲得批準(zhǔn)。但今年煤炭?jī)r(jià)格又降了，9月份煤炭?jī)r(jià)格較去年同期每噸下降了130元，下降24％。洪維認(rèn)為，既然煤炭?jī)r(jià)格上漲時(shí)，供熱部門和供熱企業(yè)能主動(dòng)向政府申請(qǐng)上調(diào)熱價(jià)，那么，煤炭?jī)r(jià)格下跌一年多了，供熱價(jià)格應(yīng)該有一定的下降空間。去年因煤炭漲價(jià)熱價(jià)大漲，召開了“漲價(jià)聽證會(huì)”，現(xiàn)在煤價(jià)下調(diào)了，應(yīng)該開個(gè)“降價(jià)聽證會(huì)”，隨行就市。

申請(qǐng)書送達(dá)兩天后，市物價(jià)局收費(fèi)管理處王處長(zhǎng)來(lái)電，正式通知洪維：有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)，鑒于省政府已經(jīng)批復(fù)維持熱價(jià)穩(wěn)定的申請(qǐng)，熱價(jià)維持不變，就不再舉辦聽證會(huì)了。

10月22日這天，洪維又去找王處長(zhǎng)，認(rèn)為自己的申請(qǐng)是書面的，物價(jià)局也應(yīng)該給書面答復(fù)，并又提交了一份《關(guān)于公開供暖成本的申請(qǐng)書》。

兩周后，市物價(jià)局馬副局長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)會(huì)見洪維，書面答復(fù)他：熱價(jià)不變，暫不召開聽證會(huì)。并把供熱成本向洪維作了介紹。洪維回答：你們讓我看的這些數(shù)據(jù)資料太多了，應(yīng)該放到網(wǎng)上去。你們有專家，民間也有專家，能把這些資料解讀一下。

市物價(jià)局領(lǐng)導(dǎo)說，我們?yōu)槟氵@個(gè)事開了兩三次會(huì)。洪維回答：“能做到這點(diǎn)是一種進(jìn)步。”他還是感謝物價(jià)局的領(lǐng)導(dǎo)能與自己溝通的，“因我對(duì)蘭州市政府權(quán)力的傲慢深有體會(huì)”。

蘭州市物價(jià)局收費(fèi)管理處王處長(zhǎng)告訴記者：“今年維持熱價(jià)穩(wěn)定的事，是市建委給市政府、也給我們物價(jià)局送了申請(qǐng)，要求維持穩(wěn)定。我們接到申請(qǐng)后，由物價(jià)局下屬的蘭州市工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品成本調(diào)查隊(duì)進(jìn)行了供暖成本測(cè)算、調(diào)查，我也參加了。去年的平均煤價(jià)是445元／噸，今年采暖期的價(jià)格達(dá)到448元／噸，比去年還漲了點(diǎn)兒。因此供暖成本并沒有下降。”

洪維說：“相信這事對(duì)蘭州政府部門觸動(dòng)挺大。物價(jià)局領(lǐng)導(dǎo)跟我見面一周后，市政府作出‘保質(zhì)供暖承諾，也是想平息降價(jià)風(fēng)波。政府部門做出保質(zhì)承諾，這在蘭州歷史上沒有，肯定與我這個(gè)事有關(guān)。鑒于今年公眾意見大，二次供暖費(fèi)也不收了?！?/p>

政府的“收費(fèi)情結(jié)”

蘭大教授宋超英認(rèn)為，不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府似有一種“收費(fèi)情結(jié)”，要解決財(cái)政支出不夠的問題，首先想到的是收費(fèi)。

近年來(lái)，蘭州市的收費(fèi)、漲價(jià)事件似乎一直沒斷過：公交卡收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，北京在降，蘭州卻在漲。別的城市多數(shù)公園不收門票了，蘭州市的多數(shù)公園還在賣門票。全國(guó)很多城市在“退路還市”，蘭州市卻在道路上建夜市，搞“夜市拍賣”……

洪維說：“有些政府官員沒有服務(wù)意識(shí)，不顧百姓感受，用我們當(dāng)?shù)卦捊小沧鍪拢霛q價(jià)就漲價(jià)。也不管老百姓什么反應(yīng)，如果管了，就不會(huì)這么漲價(jià)了?！?/p>

蘭州的百姓似乎也習(xí)慣了年年漲價(jià)，除了發(fā)牢騷以外，別無(wú)他法。今年7月份市政府召開關(guān)于水價(jià)上調(diào)問題的聽證會(huì)，其中一位消費(fèi)者代表是低保戶，竟然雙手贊成提價(jià)。提起此事，宋超英教授哭笑不得：“消費(fèi)者永遠(yuǎn)不應(yīng)該同意漲價(jià)的，你是在與政府博弈呀，除非你的錢多得沒地方燒。猶如我們?nèi)ベI東西，人家說要100塊錢，我們說太低了，應(yīng)該給200塊!”

但在老百姓和部分官員眼里，對(duì)政府某項(xiàng)具體工作的意見，往往會(huì)誤解成針對(duì)政府本身的，進(jìn)而又上升到是對(duì)政府不滿。

洪維說：“我把《關(guān)于撤銷蘭州路橋費(fèi)的申請(qǐng)書》遞給省人大法工委后，蘭州媒體報(bào)道：有十幾名學(xué)者也上書國(guó)務(wù)院，認(rèn)為蘭州市政府收取路橋費(fèi)是違法行政。但在媒體的報(bào)道中，他們連名字都沒有披露。還有幾位蘭州大學(xué)的教授向媒體發(fā)表觀點(diǎn)，受到有關(guān)部門的批評(píng)，后來(lái)就啞火了。”

洪維認(rèn)為自己并非與政府對(duì)著干，而是為政府分憂?！罢矐?yīng)該與大家充分溝通，取得理解和支持。發(fā)展是人心所向，有些事情，表面是民意與政府的對(duì)立，深層原因是發(fā)展。我們應(yīng)該思考如何讓民意與政府的執(zhí)行都走在發(fā)展的道路上。”

“政府的官員確實(shí)不好當(dāng)?！彼纬⒄f，“我認(rèn)為蘭州政府要擺脫窘境，應(yīng)當(dāng)千方百計(jì)把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)搞上去。但有些官員的理由似乎是：要把經(jīng)濟(jì)搞上去，就得營(yíng)造好環(huán)境，要營(yíng)造好環(huán)境，就要把硬件搞上去，要把硬件搞上去，就得收費(fèi)?！?/p>