付 春

摘要: 新中國(guó)建立初期的傳統(tǒng)城市土地使用制度的形成,是由當(dāng)時(shí)復(fù)雜的社會(huì)歷史、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制、理論認(rèn)識(shí)等背景所決定的,并曾對(duì)我國(guó)的社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展發(fā)生過(guò)巨大的推進(jìn)作用,與此同時(shí),其消極影響也已經(jīng)初步顯露。只有對(duì)其作出全面分析和準(zhǔn)確評(píng)價(jià),才能促進(jìn)今日中國(guó)城市土地使用制度改革的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞: 城市土地使用制度;新中國(guó)建立初期;原因;評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào):D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002—2589(2009)31—0172—02

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,城市化進(jìn)程的快速發(fā)展,中國(guó)城市土地使用制度改革不斷向縱深發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái),人們一致批判傳統(tǒng)城市土地使用制度的弊端,然而,這種土地使用制度并非新中國(guó)一成立就開(kāi)始實(shí)行,那么我們就有必要回顧這種土地使用制度在新中國(guó)建立初期為什么形成,并對(duì)其利與弊作出全面分析和準(zhǔn)確評(píng)價(jià),才能為我們今天城市土地使用制度改革提供更好的歷史借鑒。

一、新中國(guó)建立初期傳統(tǒng)城市土地使用制度形成的原因

新中國(guó)建立初期傳統(tǒng)城市土地使用制度的建立,其原因并不是簡(jiǎn)單地因襲蘇聯(lián)的模式,也不是當(dāng)時(shí)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人主觀愿望,應(yīng)該說(shuō),也象中國(guó)解放初期選擇計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一樣,是一種歷史的選擇,這種歷史的選擇是由當(dāng)時(shí)復(fù)雜的社會(huì)歷史、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制、理論認(rèn)識(shí)等背景所決定的。

第一,制定這種制度的依據(jù),是隨著土地私有制的消滅、地租將不復(fù)存在的推斷的理論模式。在土地公有制的條件下,土地應(yīng)無(wú)償使用,這個(gè)觀點(diǎn)淵于空想社會(huì)主義,后來(lái)斯大林否認(rèn)社會(huì)主義絕對(duì)地租范疇,為前蘇聯(lián)長(zhǎng)期實(shí)行土地?zé)o償使用制度打下了理論基礎(chǔ),馬克思和恩格斯在19世紀(jì)60年代以前也曾認(rèn)為,在土地公有制的條件下不存在絕對(duì)地租。

由于對(duì)馬克思主義的理論誤解和蘇聯(lián)模式的影響,建國(guó)初期,在土地問(wèn)題上我們的理論認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了偏差,誤認(rèn)為社會(huì)主義社會(huì)消滅了土地私有制,地租就隨之消失了,因?yàn)榈刈庵皇琴Y本主義經(jīng)濟(jì)的范疇,城市土地的商品屬性也隨土地國(guó)有制的建立而不存在了,這樣,城市土地就實(shí)行無(wú)償使用,似乎這體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

第二,土地所有制決定使用制。土地所有權(quán)的制度,決定土地使用制度。建國(guó)初期城市土地國(guó)有化,使得城市土地使用制度的環(huán)境發(fā)生了巨大變化,這時(shí)“保證土地合理使用的決定性關(guān)鍵,在于政府批準(zhǔn)使用土地時(shí),嚴(yán)格掌握使用原則。按照企業(yè)單位、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校的實(shí)際需要與發(fā)展情況,確定其使用土地的面積。不必采用征收土地使用費(fèi)或租金的辦法。同時(shí),收取使用費(fèi)或租金,并非真正增加國(guó)家收入,而是不必要的提高企業(yè)的生產(chǎn)成本和擴(kuò)大國(guó)家預(yù)算,并將增加不少事務(wù)手續(xù)?！币虼?在這種情況下,國(guó)營(yíng)性質(zhì)的國(guó)有土地使用者就沒(méi)有必要再向政府繳納租金或使用費(fèi)了。

第三,統(tǒng)收統(tǒng)支體制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下必然的趨勢(shì)。行政劃撥城市土地使用權(quán)是公有制基本理論的產(chǎn)物,是更大范圍內(nèi)生產(chǎn)要素公有制的組成部分,是國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的必然選擇。建國(guó)初期是中國(guó)由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變時(shí)期,經(jīng)濟(jì)體制決定土地制度,高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和統(tǒng)收統(tǒng)支的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)從根本上排除了價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制的作用,在這種體制下,作為基本生產(chǎn)要素的土地當(dāng)然也就不能成為商品,而必須要由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)撥使用,企業(yè)使用國(guó)有土地也就不需支付任何代價(jià),當(dāng)然企業(yè)也就不能將土地作為商品推向市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。而且,城市土地屬于國(guó)家所有,我國(guó)實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制,國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行單一的行政管理體制,在這種統(tǒng)收統(tǒng)支的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)模式下,國(guó)營(yíng)企業(yè)只是國(guó)家政權(quán)的附屬物,這樣,企業(yè)和土地同屬于一個(gè)所有者,所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有分離,絕對(duì)地租產(chǎn)生的條件已經(jīng)消滅,企業(yè)與國(guó)家之間不需要發(fā)生使用者向所有者租賃土地和交納地租的關(guān)系,自然使用國(guó)有土地不必交納使用費(fèi)和地租,國(guó)家的地租可以通過(guò)用地單位產(chǎn)出的統(tǒng)一歸屬來(lái)實(shí)現(xiàn)。從歷史的觀點(diǎn)看,它是國(guó)家同時(shí)具有土地所有者和大多數(shù)企業(yè)的所有者身份,并相應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的收入分配制度的合乎邏輯的結(jié)果。免除國(guó)有企業(yè)納付土地資金的義務(wù),可以大大簡(jiǎn)化國(guó)有企業(yè)向政府解交利潤(rùn)的程序,從而,可以在某種程度上提高上述“三位一體”經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行效率。

二、新中國(guó)建立初期城市土地?zé)o償使用制度對(duì)城市發(fā)展的影響的評(píng)價(jià)

同對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史評(píng)價(jià)一樣,人們對(duì)傳統(tǒng)城市土地使用制度的評(píng)價(jià)往往只注意其弊端,而沒(méi)有恰如其分地肯定這一制度曾經(jīng)和正在發(fā)揮的積極作用?，F(xiàn)在回過(guò)頭來(lái),對(duì)這種制度進(jìn)行評(píng)價(jià),目的是改革不合理部分,同時(shí)肯定其積極作用。只有對(duì)其利與弊作出全面分析和準(zhǔn)確評(píng)價(jià),才能準(zhǔn)確理解今日我們對(duì)傳統(tǒng)城市土地使用制度改革的意義和目的,保證改革的順利進(jìn)行。

(一)城市土地?zé)o償使用制度在新中國(guó)建立初期的積極作用

概括起來(lái),城市土地?zé)o償使用制度在建國(guó)初期的歷史作用主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面:

第一,消滅了地主階級(jí)的土地所有制,建立了新中國(guó)的土地所有制。新中國(guó)土地公有制有利于工農(nóng)聯(lián)盟的牢固和無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的加強(qiáng),“三無(wú)”制度對(duì)打擊城市地產(chǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)活動(dòng),制止土地買(mǎi)賣(mài)中的搶購(gòu)現(xiàn)象,為建立健康有序的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)揮了積極作用。因此,它具有經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)三方面意義。

第二,保證了土地資源配置的高效率,又促進(jìn)了工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)的高速發(fā)展。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下,一方面,土地私有制的消滅和無(wú)償使用制度,能夠排除土地私有權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的干擾,既為社會(huì)的發(fā)展掃除了障礙,又保證了工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)用地的需要。另一方面,建國(guó)初期,通過(guò)行政組織結(jié)構(gòu),采用行政手段以實(shí)物指標(biāo)直接分配國(guó)有土地,取消地租、地價(jià),能夠迅速、全面地將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)中最為急需的項(xiàng)目置于計(jì)劃控制之下,通過(guò)劃撥使用土地能得到高效率配置。

第三,降低了生產(chǎn)的社會(huì)成本,尤其是極大地降低了工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)展中征用土地的價(jià)格,為國(guó)家節(jié)約了巨額資金,由于消滅了土地私有制,相當(dāng)于地租的那部分資金可轉(zhuǎn)化為國(guó)家建設(shè)資金和勞動(dòng)者個(gè)人消費(fèi)資金,同時(shí),減少了城市土地征用費(fèi),征地補(bǔ)償費(fèi)也低于土地的市場(chǎng)價(jià)格,國(guó)家節(jié)約了巨額資金。

(二)城市土地?zé)o償使用制度在新中國(guó)建立初期的消極影響

由于無(wú)償使用制度忽視土地自身的規(guī)律,抹殺了土地作為生產(chǎn)要素的客觀存在,掩蓋了土地資源在中國(guó)嚴(yán)重稀缺的事實(shí),在實(shí)施過(guò)程中也造成了許多弊端和消極影響。

第一,不利于城市土地的有效利用,造成浪費(fèi)現(xiàn)象的基本原因已形成且初步顯現(xiàn)。從微觀上看,由于無(wú)償使用,土地使用者不必負(fù)擔(dān)取得土地的成本,加之土地與其他生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)上的具有相互替代性,多占地、占好地,可以減少費(fèi)用增加收益,造成用地單位只有多占地、占好地的積極性,而缺乏節(jié)約用地的自我約束機(jī)制。從宏觀上看,在土地?zé)o租無(wú)價(jià)的條件下,土地短缺的事實(shí),無(wú)法具體化在國(guó)家的總量生產(chǎn)函數(shù)之中,也無(wú)法顯示出其對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的約束。因此,三無(wú)制度安排的一個(gè)直接效應(yīng)是導(dǎo)致城市土地利用效率的低下以及嚴(yán)重的浪費(fèi),“一五”期間,多征少用、早征遲用、征而不用的浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在,據(jù)長(zhǎng)沙、成都、武漢、北京、杭州和河北省的不完全統(tǒng)計(jì),在1955年底以前,所征地浪費(fèi)的占征地總數(shù)的40%以上。

第二,不利于城市規(guī)劃,阻礙了城市土地的優(yōu)化配置,城市空間結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)和功能布局不合理。由于沒(méi)有地租,不準(zhǔn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),因而極大地阻礙了城市合理規(guī)劃、土地優(yōu)化配置的實(shí)現(xiàn),破壞了城市的合理布局。無(wú)地價(jià),最高租金原則無(wú)法發(fā)揮作用,許多大中城市中心繁華地段不是用于商業(yè)、服務(wù)業(yè),而是被一些行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位占用,破壞了城市的合理布局,優(yōu)地劣用的現(xiàn)象到處可見(jiàn)。這一制度也導(dǎo)致了城市用地結(jié)構(gòu)不合理,生產(chǎn)用地比例偏高,生活用地偏低。例如,上海市20世紀(jì)50年代由于失去了地租的調(diào)節(jié)作用,外灘一帶原有34幢銀行大樓,90% 改變了用途,其中5幢改作工廠,15幢改作企事業(yè)單位,8幢供機(jī)關(guān)團(tuán)體辦公,2幢改為中學(xué)校舍。

第三,財(cái)政的地稅收入銳減,不利于城市建設(shè)資金的良性循環(huán),阻礙了城市的建設(shè)與發(fā)展。新中國(guó)建立初期的城市建設(shè)雖然也有一定的發(fā)展,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上人口增加、城市擴(kuò)大的需要,基本原因是城市建設(shè)資金不足,這是城市土地由有償使用向無(wú)償轉(zhuǎn)變的結(jié)果。以上海為例,1952年市財(cái)政收入的38%是從地稅收入中取得的,二至三年后,降至0.1%。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之,中國(guó)傳統(tǒng)城市土地使用制度在新中國(guó)建立初期的形成,具有歷史必然性,并曾發(fā)揮了巨大的歷史作用。建國(guó)初期的城市土地使用制度是今日傳統(tǒng)城市土地使用制度改革的諸多問(wèn)題的根源所在,只有清醒冷靜、客觀公正的分析他,才能對(duì)癥下藥,并從中吸取有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),創(chuàng)建出有中國(guó)特色的社會(huì)主義城市土地使用制度。

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