章丹丹

摘要:隨著市場經(jīng)濟的完善、行政審批制度改革的深入,人們對于行政服務中心是進、是退,它到底能走多遠提出了質(zhì)疑。在對行政服務中心進與退的理性分析的基礎上,認為其仍然具有存在和進一步發(fā)展的價值和意義。

關(guān)鍵詞:行政服務中心;行政許可;行政審批

中圖分類號:D035文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)23009002

行政服務中心作為完善我國行政審批制度與推進政務公開的重要載體和有效形式,在深化行政管理體制改革中發(fā)揮了重要的作用。但經(jīng)過近十年的發(fā)展,行政服務中心仍然存在不少矛盾和問題,并且,隨著市場經(jīng)濟的完善、行政審批制度改革的深入,人們對于行政服務中心是進、是退,是該進一步發(fā)展還是應該退出歷史舞臺提出了質(zhì)疑。可以說,行政服務中心的發(fā)展正處于交叉路口,已經(jīng)到了該總結(jié)、思考的時候了。

1行政服務中心應該退出歷史舞臺之原因分析

(1)行政服務中心自建立以來,其運行仍然存在一些比較突出,又難以解決的問題。主要表現(xiàn)在如行政服務中心對審批窗口授權(quán)不充分,大量事項仍需拿回原單位審批,“體外循環(huán)” 現(xiàn)象普遍。而由于“體外循環(huán)”問題,各部門對外承諾的辦事時限往往難以兌現(xiàn),經(jīng)常延后,更難有壓縮空間,導致辦事效率不高。而行政服務中心監(jiān)督管理權(quán)不足是較為突出的問題。服務中心只有對各職能部門進駐人員的考核權(quán),而沒有相應的處分權(quán),更談不上監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)權(quán)。

(2)對行政服務中心看法存在著有兩種分歧。一部分人認為:行政服務中心作為政府公共服務平臺意義重大,是政府為百姓、為地方所做的實事之一,是“民心工程”。但也有相當一部分人發(fā)出質(zhì)疑的聲音:行政服務中心窗口受理能不能解決 “收發(fā)室”問題,是“形式大于內(nèi)容”還是“內(nèi)容大于形式”?這些聲音,說明行政服務中心運作和服務仍然存在問題與不足,中心的建設存在深層次問題。

(3)行政服務中心定位不明。《行政許可法》的頒布和實施,使我國的行政審批制度改革有了法律依據(jù),它同時對行政服務中心的服務內(nèi)容和運行機制有重要的參考價值。但行政服務中心的建立作為一項自下而上的改革,國家并沒有任何法律法規(guī)對其的法律地位和職能定位作出明確的界定。服務中心到底是一個場所,還是一個機構(gòu),一個既不是審批業(yè)務主體、也不是監(jiān)督主體的中心管理機構(gòu),如何履行對審批的監(jiān)督管理職責?這些問題可以說是中心最大的法治困擾。由此也造成服務中心在機構(gòu)設置上普遍存在規(guī)格不高、職責不明、手段缺乏等問題,在對窗口部門監(jiān)督管理上受到很大限制,特別是在推進和深化行政審批制度改革中顯得力不從心。

(4)行政服務中心的發(fā)展有賴于地方領導的重視。行政服務中心是地方政府自發(fā)改革的產(chǎn)物,可以說是一個命令、一紙文件就設立了的。地方黨委、政府的改革決心、支持力度、措施手段,直接決定了行政服務中心改革創(chuàng)新工作的阻力大小、發(fā)展程度、成效多少。因此,也呈現(xiàn)出全國各地行政服務中心發(fā)展不平衡的態(tài)勢。但事實上,地方政府的工作重心總會發(fā)生變化,領導的關(guān)注也會隨之轉(zhuǎn)移,一旦如此,服務中心則有被形式化和邊緣化的危險。

(5)行政服務中心的作用難有突破。行政服務中心作為深化行政審批制度和政府管理體制改革的一種嘗試,起到了重要作用。但服務中心要求把分散的審批及部分收費項目集中在一起,就將打破原有的行政管理格局和秩序,侵犯了一些部門或一部分人的權(quán)力和利益。加上上述法律和制度上的困境,造成服務中心對自身存在問題的解決無能為力,其改革與進一步發(fā)展的阻力重重,本應發(fā)揮的作用難有突破。

2行政服務中心該進一步發(fā)展探析

首先,從組織結(jié)構(gòu)理論看,行政管理機構(gòu)是行政管理組織的實體,是行政管理權(quán)力的載體。其組織結(jié)構(gòu)是否合理,是決定行政能力和行政效率的關(guān)鍵。當前,我國的行政組織結(jié)構(gòu)不盡合理,不僅決策、執(zhí)行和監(jiān)督缺乏相對分立,且執(zhí)行權(quán)的行使過于分散。而行政許可權(quán)是一種執(zhí)行權(quán),按照行政組織的結(jié)構(gòu)設計原則和精簡、統(tǒng)一、效能的行政改革方向,要求設立相對集中的執(zhí)行機構(gòu),以避免權(quán)力的交叉、沖突,明確職責、提高效率、減少權(quán)力尋租。而當前行政機構(gòu)設置趨向?qū)⒄块T設置中那些職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中,由一個部門統(tǒng)一管理,即“大部制”設置。它是一種“大職能、寬領域”的政府事務綜合管理體制,能夠有效避免職能交叉,使組織內(nèi)部協(xié)調(diào)一致;并且,能夠分清各方責任,特別是使行政首長承擔起必要的政治與行政責任,最終達到明確組織內(nèi)部職責,提高政府行政效率的目的。大部制不僅是西方國家行政機構(gòu)設置的成功經(jīng)驗,也是我國政府機構(gòu)改革的趨勢。我國2008年3月的政府機構(gòu)改革,涉及調(diào)整變動的機構(gòu)15個,組建工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部、交通運輸部、環(huán)境保護部等部門,逐步向大交通、大工業(yè)、大環(huán)保過渡,是對大部制改革方向的肯定和積極探索。而行政服務中心進一步改革要求相對歸并職能科室,相對集中行政許可權(quán)就是要調(diào)整合并相近、相關(guān)的行政許可職能,完全符合行政機構(gòu)設置原則和行政改革方向,也是深化行政許可制度改革中的最核心和關(guān)鍵問題的有效途徑。

其次,從行政服務中心建立的目的和宗旨看,它是以滿足和方便群眾的需要為目的而設立的,它的一切工作都是從公眾的心理認知進行的實踐,是對“衙門作風”和“官本位”的沖擊和否定。因此,它的建立是符合群眾和社會需要的。隨著國際、國內(nèi)各城市之間的競爭日趨激烈。投資成本低,辦事效率高,服務環(huán)境好等發(fā)展軟環(huán)境的優(yōu)劣、好壞直接影響著地方社會經(jīng)濟的發(fā)展。行政服務中心的進一步發(fā)展有利于改善各地方的投資軟環(huán)境,有利于我國地區(qū)社會經(jīng)濟的更大發(fā)展。再者,目前,阻礙行政服務中心發(fā)展最主要的原因之一就是審批制度難以深入,各地方、各部門之間存在著利益博弈。而促進行政服務中心許可權(quán)的相對集中,能夠進一步深化行政審批制度改革。

再次,當前全國各地行政服務中心的改革與建設方興未艾,有些省、市已經(jīng)開始了創(chuàng)新行政許可體制的實踐。如江蘇省鎮(zhèn)江市2004年開始實施了以“兩集中、兩到位”為重點的行政審批制度改革,得到市委、市政府的大力支持和高度重視。成立了以常務副市長為組長的檢查驗收領導小組,對各相關(guān)部門(單位)“兩集中、兩到位”的工作逐一進行督促檢查。并以要求全市各部門出臺《行政服務承諾書》的契機,把“兩集中、兩到位”工作納入承諾書內(nèi)容,以政務公開的形式將其固定下來,并接受社會監(jiān)督。改革收效明顯,服務中心承諾件的平均承諾時限,由原來的14.6個工作日壓縮到6.4個工作日。群眾滿意率達99.85%。還有象四川綿陽、浙江寧波、紹興、河南焦作、登封、湖北襄樊、福建晉江等地已經(jīng)實施或正在推動行政許可權(quán)相對集中模式的改革,并積累了一些寶貴經(jīng)驗,有些地方取得了較好的成績。這為行政服務中心進一步深化改革提供了借鑒和參考。

最后,要建設一個法治的國家,首先要建設一個法治的政府。行政服務中心這種政府服務模式,是法治政府的重要外在標志,是實現(xiàn)依法行政的重要基礎條件。它有明確的法律依據(jù)作支撐,《行政許可法》第二十五條規(guī)定:“經(jīng)國務院批準,省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則,可以決定由一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。”《行政許可法》第二十六條也明確規(guī)定:“行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設的多個機構(gòu)辦理的,該行政機關(guān)應當確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請,統(tǒng)一送達行政許可決定?！庇纱丝梢?國家在設計相對集中行政許可權(quán)力方案時,就考慮了利用各地現(xiàn)有的行政服務中心,將其改造成享有實質(zhì)性行政許可權(quán)的、統(tǒng)一辦理原由各部門分別辦理的經(jīng)常性行政許可事項的許可實施機構(gòu)。因此,行政服務中心這種集中提供行政許可服務的模式,符合行政許可法的立法精神和關(guān)于集中審批的規(guī)定。

3結(jié)論

行政服務中心是政府行政管理體制改革的一種成功嘗試。然而,當前它正處在進退兩難的尷尬境地,基于上述對行政服務中心進與退的理性分析,我們認為它仍然有其存在和進一步發(fā)展的價值和意義,它隨著行政審批制度改革而誕生,也必將隨著改革的深入而繼續(xù)艱難前進。

參考文獻

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