李衛(wèi)民

政府提交人大的各種預(yù)算文本,是人大審查監(jiān)督預(yù)算的材料基礎(chǔ),也是政府預(yù)算工作情況的文字載體。政府預(yù)算文本的規(guī)范程度,一定意義上可以體現(xiàn)預(yù)算工作的規(guī)范程度。

(一)

政府提交人大及其常委會(huì)審議的“上年預(yù)算執(zhí)行情況及當(dāng)年預(yù)算草案的報(bào)告”、“上年決算報(bào)告”,反映的是政府編制預(yù)算的情況、執(zhí)行預(yù)算的情況以及決算的情況,它們是政府向人大及其常委會(huì)報(bào)告預(yù)算工作最常用的基本文本。筆者通過對(duì)近年來福建省各設(shè)區(qū)市政府的相關(guān)預(yù)算文本進(jìn)行比對(duì),發(fā)現(xiàn)各地使用的預(yù)算文本,在內(nèi)容上,特別是收支概念的運(yùn)用上,存在大量不統(tǒng)一、不規(guī)范的地方。

1. 在使用預(yù)算指標(biāo)方面。一是使用收入預(yù)算指標(biāo)不統(tǒng)一。政府編制收入預(yù)算一般涉及三個(gè)指標(biāo):總收入、地方級(jí)收入、財(cái)力。各市在具體使用上并不完全相同,除了“地方級(jí)收入”各市統(tǒng)一都有使用外,“總收入”、“財(cái)力”兩個(gè)指標(biāo)有的市則是有選擇地使用。二是對(duì)全市預(yù)算與市本級(jí)預(yù)算的指標(biāo)列示上也不統(tǒng)一。按照預(yù)算法的規(guī)定,市人大批準(zhǔn)的預(yù)算為市本級(jí)預(yù)算,全市預(yù)算只需匯總報(bào)告、不必經(jīng)過批準(zhǔn)。據(jù)此,有的市把報(bào)告的重點(diǎn)放在市本級(jí)上,對(duì)于全市的收入指標(biāo)只作簡(jiǎn)單列示;而有的市則對(duì)全市預(yù)算與市本級(jí)預(yù)算作相同的處理,都列出“地方級(jí)收入”、“上劃中央收入”、“總收入”、“財(cái)力”等指標(biāo)。

2. 在使用收入概念方面。一是有的收入概念內(nèi)涵相同或基本相同,但使用的名稱不同。如對(duì)于財(cái)力的表述,有的市用的是“一般預(yù)算財(cái)力”,有的市用的是“可支配財(cái)力”,還有的市使用“經(jīng)常性財(cái)力”。二是有的收入概念名稱相同,但外延卻有所不同。如關(guān)于財(cái)力概念,很多市的預(yù)算文本中都有涉及,但在具體構(gòu)成上,一般的市是指“本級(jí)地方級(jí)收入”,加上“上級(jí)凈補(bǔ)助收入”、減去“凈補(bǔ)助下級(jí)支出”后,得到的可以自主安排用于當(dāng)年支出的財(cái)力規(guī)模;而有的市使用的財(cái)力概念,除了上述因素外,還包括了“調(diào)入資金”、“上年凈結(jié)余”等因素。

3. 在具體內(nèi)容上。一是文本內(nèi)容詳略不一。有的市預(yù)算文本內(nèi)容較翔實(shí)、具體,有的市預(yù)算文本則較簡(jiǎn)單。如大多市的決算報(bào)告,不僅說明市本級(jí)收支的決算情況,也說明全市收支的決算情況;而有的市則只對(duì)市本級(jí)收支的決算情況進(jìn)行說明,對(duì)于全市情況只字未提。有的市的決算報(bào)告保持傳統(tǒng)的內(nèi)容結(jié)構(gòu);有的市則根據(jù)監(jiān)督法的要求作了充實(shí),對(duì)審查的幾項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容分別作出具體說明。二是表格內(nèi)容不一致。有的市預(yù)算表格的收支科目列到類級(jí),有的市則細(xì)化到款級(jí);在表格的制作提供上也有所不同,有的地方向人大提供的表格數(shù)量較多,有的地方則提供得較少。

4. 在預(yù)算編制與執(zhí)行、決算的對(duì)應(yīng)關(guān)系上。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算體制下,年初編制預(yù)算時(shí),地方政府無法全面、準(zhǔn)確測(cè)算當(dāng)年財(cái)力規(guī)模,而實(shí)際執(zhí)行中,支出資金不可避免地包含上年結(jié)轉(zhuǎn)收入與上級(jí)?？钛a(bǔ)助收入等,造成編制預(yù)算時(shí)使用的支出概念,與執(zhí)行結(jié)果時(shí)使用的支出概念,在外延上存在很大不同。因此,實(shí)際工作中,很多地方未將年初編列的支出指標(biāo)與執(zhí)行、決算結(jié)果進(jìn)行比較。但也有少數(shù)地方,如廈門市在預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中,明確說明支出“完成預(yù)算x%”。

綜合而言,當(dāng)前地方政府預(yù)算文本中的不統(tǒng)一、不規(guī)范,既包括各市間對(duì)比上的不一致,如使用預(yù)算指標(biāo)不同、財(cái)力構(gòu)成口徑不同等,這會(huì)影響各地間財(cái)政、預(yù)算工作比較、考核的準(zhǔn)確性;也包括各市預(yù)算本身的不規(guī)范。如預(yù)決算數(shù)間缺乏可比性,這將限制預(yù)算作用的發(fā)揮。因?yàn)樽鳛橐环N制度設(shè)計(jì),預(yù)算應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行的依據(jù),年初預(yù)算數(shù)與執(zhí)行數(shù)、決算數(shù)應(yīng)當(dāng)是可以比較的;也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行比較,由此分析、評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行的狀況好壞。

(二)

據(jù)筆者了解,福建省各設(shè)區(qū)市間政府預(yù)算文本不夠統(tǒng)一、規(guī)范的現(xiàn)象,在全國(guó)各省、市、區(qū)之間也同樣存在。理論上,我國(guó)實(shí)行的是統(tǒng)一的財(cái)政、預(yù)算制度,相關(guān)的制度規(guī)定是統(tǒng)一的,反映到預(yù)算文本上,預(yù)算指標(biāo)、概念的使用也應(yīng)當(dāng)是一致的、或者基本一致的?，F(xiàn)實(shí)中各地預(yù)算文本的不一致、不規(guī)范,多少反映出地方預(yù)算工作的不統(tǒng)一、不規(guī)范;換言之,造成預(yù)算文本不夠規(guī)范統(tǒng)一的原因,正是源于財(cái)政預(yù)算工作不夠規(guī)范統(tǒng)一。

1. 國(guó)家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定不夠具體。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法及其實(shí)施條例規(guī)定了預(yù)算收支的構(gòu)成、預(yù)算收入的分類、預(yù)算編制的內(nèi)容等,但在規(guī)范各地政府編制預(yù)算上還不夠具體、細(xì)化,特別是對(duì)編制預(yù)算具體使用哪些指標(biāo)、各個(gè)預(yù)算指標(biāo)的具體構(gòu)成等未作出統(tǒng)一的明確規(guī)定。這么一來,從單一的某地政府預(yù)算文本看,其包括的預(yù)算內(nèi)容、使用的預(yù)算指標(biāo),可能是符合預(yù)算法的規(guī)定;可是,如果對(duì)各地政府的預(yù)算文本進(jìn)行橫向比較的話,就能發(fā)現(xiàn)不一致、不統(tǒng)一的問題。

2. 地方政府落實(shí)上級(jí)的規(guī)定不夠到位。一是編制預(yù)算未包括上年結(jié)轉(zhuǎn)收入。預(yù)算法實(shí)施條例第十九條規(guī)定,地方各級(jí)政府預(yù)算的編制內(nèi)容包括 “上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出”。此處的“結(jié)余”應(yīng)當(dāng)既包括“凈結(jié)余”,也包括“結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”,執(zhí)行中預(yù)算支出的資金來源也包括了“上年結(jié)轉(zhuǎn)收入”,但實(shí)踐中地方政府往往未將“上年結(jié)轉(zhuǎn)”納入年初預(yù)算編制范圍內(nèi)。二是編制預(yù)算未完整包括上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助收入。為提高地方預(yù)算編報(bào)的完整性,財(cái)政部專門下發(fā)“通知”(財(cái)預(yù)[2008]435號(hào)),要求“各地要將上級(jí)對(duì)本地區(qū)(包括本級(jí)和下級(jí))的返還性收入、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入,按規(guī)定列入本級(jí)預(yù)算”。其中,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入要“依據(jù)上級(jí)提前告知的預(yù)計(jì)數(shù)分科目逐項(xiàng)編報(bào),在收支預(yù)算中進(jìn)行反映。”但實(shí)際工作中,地方政府編制預(yù)算基本未包括“上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入”。

3. 地方政府對(duì)于預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果的比較不夠重視。實(shí)踐中,在預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中,地方政府一般對(duì)執(zhí)行的收入數(shù),都有報(bào)告“完成預(yù)算的x%”;而對(duì)于執(zhí)行的支出數(shù),因?yàn)榭趶缴系牟豢杀?一般不報(bào)告“完成預(yù)算的x%”。這種“預(yù)算、執(zhí)行兩張皮”的狀況多年來一直存在,期間雖然也有人大代表提出質(zhì)疑,但始終得不到解決,反映了地方政府工作中往往重預(yù)算安排、輕執(zhí)行評(píng)估。

(三)

不斷推動(dòng)預(yù)算工作的規(guī)范化、科學(xué)化,是預(yù)算管理改革的方向;實(shí)現(xiàn)預(yù)算文本的規(guī)范化,則是預(yù)算工作規(guī)范化的一個(gè)標(biāo)志。因此,促進(jìn)各地政府預(yù)算文本日益統(tǒng)一、規(guī)范,是做好預(yù)算工作的基本要求。

1. 健全法律法規(guī)的相關(guān)制度規(guī)定。建議修訂中的預(yù)算法細(xì)化相關(guān)規(guī)定,對(duì)全國(guó)各級(jí)政府預(yù)算文本使用的預(yù)算指標(biāo)、概念作出統(tǒng)一明確的規(guī)定?？紤]到各級(jí)、各地政府財(cái)政工作的差異性,可以允許各地在具體使用預(yù)算指標(biāo)時(shí)有所不同;但從規(guī)范化角度要求,建議由各省在國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi),統(tǒng)一作出具體規(guī)定,以實(shí)現(xiàn)同級(jí)地方政府的預(yù)算文本,其結(jié)構(gòu)、格式、指標(biāo)、概念等保持基本統(tǒng)一。

2. 地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定。堅(jiān)持全面性,把各項(xiàng)政府收入完整地納入預(yù)算,是預(yù)算制度一項(xiàng)基本要求。為此,國(guó)家法律法規(guī)、財(cái)政部規(guī)章作出明確規(guī)定,要求將國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益等非稅收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入等完整地編入年初預(yù)算。對(duì)于這些規(guī)定,省及省以下各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真加以落實(shí)。同時(shí),中央財(cái)政也應(yīng)及早下達(dá)專項(xiàng)補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額,以便于各地將專項(xiàng)補(bǔ)助收入等納入預(yù)算。

3. 不斷完善預(yù)決算制度。鑒于目前預(yù)決算數(shù)差異較大的狀況,有必要進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算制度建設(shè),強(qiáng)調(diào)預(yù)算的法律性質(zhì),堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有支出,嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行”的預(yù)算原則。年初編制預(yù)算,應(yīng)努力做到科學(xué)、準(zhǔn)確。預(yù)算一經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn),就具有法定效力,必須嚴(yán)格予以執(zhí)行,非經(jīng)法定程序,不得變更。執(zhí)行中,確須調(diào)整變更的,必須依照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的報(bào)批、報(bào)告程序。預(yù)算變更的有關(guān)情況應(yīng)予全面、細(xì)致反映,實(shí)現(xiàn)年初預(yù)算數(shù)、執(zhí)行變動(dòng)數(shù)和決算數(shù)之間可對(duì)照、可分析,以便于人大代表和社會(huì)各界對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況作全面了解和準(zhǔn)確評(píng)價(jià),也有利于促進(jìn)政府預(yù)算的科學(xué)安排和規(guī)范執(zhí)行。

(作者單位:福建省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委預(yù)算審查監(jiān)督處)