萬(wàn)祥云

摘要:安全監(jiān)管部門是政府的安全執(zhí)法部門,其作用體現(xiàn)了政府的行政管理能力。政府的安全監(jiān)督目的是降低傷亡事故。政府的安全工作應(yīng)圍繞政府的職能,將政府所開展的工作作為主要依據(jù),通過(guò)不斷完善政府監(jiān)管的手段,提高政府安全監(jiān)管的執(zhí)法效果。

關(guān)鍵詞:政府監(jiān)管;安全管理;執(zhí)法;效果

全面實(shí)行勞動(dòng)安全監(jiān)察是安全管理工作發(fā)展的必由之路。在國(guó)家推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)的大前提下,安全法律法規(guī)大量出臺(tái)。政府部門集中力量集中優(yōu)勢(shì)做好各項(xiàng)安全立法的執(zhí)法工作,才能把安全實(shí)體法的強(qiáng)制力真正體現(xiàn)出來(lái),以實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)?？v觀世界工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家,如西歐、美國(guó)、日本等國(guó)家和地區(qū),都建立了一套完整的國(guó)家勞動(dòng)安全監(jiān)察制度,取得了良好的效果。

一、我國(guó)安全監(jiān)查的現(xiàn)狀和幾點(diǎn)問(wèn)題

(一)安全監(jiān)查的現(xiàn)狀

我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理工作依舊存在著許多問(wèn)題。如監(jiān)督與管理理念較為落后,效率不高,監(jiān)督力度不夠,監(jiān)管手段單一,不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,對(duì)違規(guī)行為缺乏有效的制約措施等等,嚴(yán)重影響安全生產(chǎn)水平的提高。本文以政府的角度探討安全監(jiān)督管理的被動(dòng)局面,為我國(guó)構(gòu)建科學(xué)高效的安全生產(chǎn)管理模式提供建議。

(二)安監(jiān)工作的幾點(diǎn)問(wèn)題

1、安全督查開展不全面。安監(jiān)機(jī)構(gòu)建立以后,尤其是2002年后,各地政府加強(qiáng)了監(jiān)管力量,人員編制增加了幾倍,這體現(xiàn)了政府對(duì)安全工作的重視。于此同時(shí),生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和從業(yè)人員的數(shù)量大增,客觀上給安全工作帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。各級(jí)安監(jiān)機(jī)構(gòu)怎樣設(shè),人員怎樣定,裝備怎樣配備,職能怎樣理順,尚無(wú)統(tǒng)一論定。從理論上來(lái)說(shuō),國(guó)家不可能無(wú)節(jié)制地增加安監(jiān)人員的數(shù)量。這就導(dǎo)致了有些企業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)得不到檢查,一旦發(fā)生事故牽連甚廣。

2、安全生產(chǎn)主體責(zé)任未落實(shí)。安全是與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)共生的。企業(yè)是利益的獲得者,也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織者,當(dāng)然是安全生產(chǎn)責(zé)任的客觀載體和責(zé)任主體。企業(yè)要想獲得最大利益,就必須組織好安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全部過(guò)程中落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。而政府的監(jiān)管責(zé)任是依法履行行政職能,不是代替企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任。如何使責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,從而迫使其重視并切實(shí)做好安全生產(chǎn),是現(xiàn)有的一大難題。

3、安全生產(chǎn)行政許可證實(shí)施情況不到位。從發(fā)證意圖看,它是在企業(yè)設(shè)立之初履行勞動(dòng)、安全、衛(wèi)生“三同時(shí)”的一種方法,其對(duì)提高企業(yè)的安全準(zhǔn)入門檻發(fā)揮了重要作用。但是企業(yè)的安全生產(chǎn)是動(dòng)態(tài)的,安全生產(chǎn)行政許可證作用有限。從具體程序來(lái)看,企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)行政許可工作認(rèn)識(shí)不到位,安全欠賬多。企業(yè)認(rèn)為補(bǔ)齊了設(shè)計(jì)方案和安全評(píng)價(jià)報(bào)告等就可以取證,存在僥幸心理,對(duì)許可證條件理解不深掌握不透。安全生產(chǎn)規(guī)章制度落實(shí)不夠。

二、政府在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的職責(zé)分析

(一)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)

安全生產(chǎn)工作是關(guān)系國(guó)家和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大事。加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理,是各級(jí)政府應(yīng)盡的職責(zé)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)成為獨(dú)立的單元,政府不再去干預(yù)企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但企業(yè)的安全生產(chǎn)問(wèn)題,則直接關(guān)系到勞動(dòng)者的生命,也關(guān)系到社會(huì)公共安全,必須要由政府來(lái)發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。但政府也屬于一種利益集團(tuán),有些地方政府為了追求自身利益,不能正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保證安全生產(chǎn)的關(guān)系,重產(chǎn)值、利潤(rùn),輕安全,對(duì)當(dāng)?shù)匾恍┎痪邆浒踩a(chǎn)條件的企業(yè)疏于監(jiān)管,甚至搞地方保護(hù)。針對(duì)這類情況,《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)安全生產(chǎn)工作應(yīng)負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)不履行其法定職責(zé)的,將依法追究法律責(zé)任。

(二)政府應(yīng)當(dāng)支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)

《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門和其他依法負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé):縣級(jí)以上各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)政府所屬各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職責(zé),負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和督促的責(zé)任;包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府在內(nèi)的各級(jí)地方政府對(duì)上級(jí)政府有關(guān)部門對(duì)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理,應(yīng)當(dāng)給予支持、配合。

(三)政府對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以協(xié)調(diào)解決

安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中的一些重大問(wèn)題,例如,關(guān)閉不符合安全生產(chǎn)條件企業(yè)的問(wèn)題,淘汰安全隱患較多的落后生產(chǎn)工藝、設(shè)備的問(wèn)題,對(duì)重大安全事故的搶救組織工作及事故的調(diào)查處理問(wèn)題等,僅靠安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或其他有關(guān)部門自身還難以解決,需要由政府出面,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),依法解決。

(四)政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門的主要職責(zé)

依照法律法規(guī)的規(guī)定,對(duì)有關(guān)涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)進(jìn)行審批、驗(yàn)收,把住市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān);依法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限組織對(duì)重大事故的調(diào)查處理;對(duì)違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為依法給予行政處罰。

三、完善政府監(jiān)管手段,科學(xué)管理企業(yè)安全生產(chǎn)工作

依法監(jiān)督企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)是政府的職能。這種行政職能是通過(guò)組織、制定、實(shí)施安全工作方針政策,實(shí)施工程技術(shù)措施,執(zhí)法監(jiān)察等若干活動(dòng)來(lái)體現(xiàn)的。世界各國(guó)政府通常都把保護(hù)工人的生命安全和健康作為安全管理的最終目標(biāo)。1970年,美國(guó)的W.G.Johnson提出企業(yè)職業(yè)安全管理水平可分為5級(jí):不能滿足有關(guān)法規(guī)的最低要求;僅能滿足有關(guān)法規(guī)的最低要求;能較好運(yùn)用有關(guān)手冊(cè)和標(biāo)準(zhǔn);在大型企業(yè)中廣為提倡的先進(jìn)安全管理方法;以系統(tǒng)安全管理為主,建立安全系統(tǒng)的方法。對(duì)于處于不同安全管理水平的企業(yè),政府應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用各種手段進(jìn)行安全管理。為了實(shí)現(xiàn)安全管理目標(biāo),政府安全管理的主要手段大致可以分為以下4種:法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、文化手段、科技手段(見圖1)。

圖1政府安全管理的主要手段

(一)健全安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

任何工作的落實(shí)都是靠人來(lái)實(shí)現(xiàn)的,在人們的工作中,同一種工作,由于受各種因素的綜合影響,其工作質(zhì)量并不相同,這就不可避免地提出了一個(gè)工作質(zhì)量的問(wèn)題。就安全工作而言,同樣也要求在工作中確保各項(xiàng)安全工作的質(zhì)量,這種工作質(zhì)量的保證是要求用規(guī)范去固定,用標(biāo)準(zhǔn)去衡量,這樣才可能保證質(zhì)量的持續(xù)穩(wěn)定性。因此,可以采取以下對(duì)策:第一,借鑒美國(guó)、香港的經(jīng)驗(yàn),在法律中明確規(guī)定,一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)違反了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的要求而且可能造成傷害事故的,對(duì)企業(yè)處以罰款。改變我國(guó)現(xiàn)行的做法,即首先要求限期整改,沒(méi)有整改才采取罰款措施。這樣可以較為有效地避免企業(yè)的僥幸心理,促使企業(yè)在日常生產(chǎn)過(guò)程中加強(qiáng)安全管理。第二,細(xì)化處罰條款,確保罰則的公平性;細(xì)化安全事故的量刑標(biāo)準(zhǔn),制定重大事故處罰實(shí)施細(xì)則,強(qiáng)化行政法規(guī)與刑法的銜接。

(二)依托保險(xiǎn)市場(chǎng),運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向性

在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家,保險(xiǎn)市場(chǎng)十分發(fā)達(dá),各保險(xiǎn)公司的競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。法律明文規(guī)定了建筑企業(yè)必須參加的強(qiáng)制保險(xiǎn)險(xiǎn)種。因此,在發(fā)達(dá)國(guó)家,企業(yè)十分重視安全生產(chǎn),否則就會(huì)被市場(chǎng)無(wú)情淘汰。需要大力培育和規(guī)范我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng),完善保險(xiǎn)立法,促進(jìn)保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。強(qiáng)制企業(yè)必須為其所有雇員辦理工傷保險(xiǎn),否則不能取得開工許可,保險(xiǎn)公司依據(jù)項(xiàng)目情況及企業(yè)安全業(yè)績(jī)實(shí)行彈性保險(xiǎn)費(fèi)率。利用市場(chǎng)杠桿,形成一種良性的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制,使安全業(yè)績(jī)良好的企業(yè)獲取實(shí)實(shí)在在的利益,安全業(yè)績(jī)不良的企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逐漸被淘汰。

(三)加強(qiáng)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的宣傳教育

文化手段屬于內(nèi)在動(dòng)力,可以改變企業(yè)對(duì)安全問(wèn)題的價(jià)值觀和基本標(biāo)準(zhǔn),從而完全自愿地去管理安全。文化手段能夠從本質(zhì)上改善建筑業(yè)的安全狀況,但是,安全文化的形成需要較長(zhǎng)的時(shí)間。事實(shí)上,安全作為一種人的根本需要,能否保證每個(gè)人的安全是一個(gè)涉及倫理道德的問(wèn)題,應(yīng)該受到人們的足夠重視。如安全教育是搞好安全管理的基礎(chǔ)性工作,是發(fā)展弘揚(yáng)企業(yè)安全文化的需要。安全管理主要是人的管理,人的管理的最好方法是運(yùn)用安全文化的潛移默化的作用。只有安全文化成為企業(yè)安全生產(chǎn)的思維框架、價(jià)值體系和行為準(zhǔn)則,企業(yè)才能在自覺(jué)自律中按正確的方式生產(chǎn)。

(四)依靠科技手段,突出監(jiān)管的實(shí)效性

我國(guó)監(jiān)管部門缺乏政府相應(yīng)的支持,監(jiān)管設(shè)施設(shè)備嚴(yán)重缺乏,這也是造成安全水平低下的一個(gè)原因。若政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有足夠的技術(shù)能力,能以較低的成本完成檢查,企業(yè)主體為避免受到處罰而蒙受更大的損失,則會(huì)主動(dòng)改善生產(chǎn)中的負(fù)效應(yīng)。

政府監(jiān)督管理必須加大資金投入,以新興的信息技術(shù)為支撐點(diǎn),實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理手段的科學(xué)化,不斷創(chuàng)新和改進(jìn)檢測(cè)設(shè)備和儀器,提高監(jiān)督管理技術(shù)的裝備能力,提高查證概率和政府監(jiān)督管理工作的效率和適時(shí)性,從而帶動(dòng)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全監(jiān)管水平。

建立建筑安全監(jiān)管信息化系統(tǒng),逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證、安全備案、事故報(bào)告等計(jì)算機(jī)管理的信息對(duì)接,通過(guò)現(xiàn)代化工具提高安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息的采集、交換、統(tǒng)計(jì)和分析能力,從而使監(jiān)管工作做到有的放矢。目前,工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和香港特別行政區(qū)都努力通過(guò)政府信息化來(lái)提高管理效率和透明度。

四、結(jié)論

安全監(jiān)查是政府行政能力的體現(xiàn)。政府部門集中力量集中優(yōu)勢(shì)做好各項(xiàng)安全立法的執(zhí)法工作,才能把安全實(shí)體法的強(qiáng)制力真正體現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)健全安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向性,加強(qiáng)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的宣傳教育,依靠科技這些手段,逐步提高政府安全管理的科學(xué)性和合理性,才能把安全生產(chǎn)地主體責(zé)任落實(shí)到企業(yè),并通過(guò)企業(yè)的自主承擔(dān)和貫徹實(shí)施取得良好的執(zhí)法效果。

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(作者單位:河南省漯河市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。作者為博士)