如何有效地進行垃圾管理和處理已成為北京市經(jīng)濟進一步發(fā)展，建設“人文北京，科技北京，綠色北京”和人口，資源，環(huán)境協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展必須面對的問題。如何有效地將垃圾處理“減量化，資源化，無害化”貫穿于垃圾管理的全過程，已成為垃圾管理的核心。面對北京市垃圾處理工作存在的差距，我們需要了解世界上發(fā)達國家垃圾管理和處理的先進理念和技術，并研究其在北京市的適應性，給北京市垃圾管理提供可借鑒的方式及啟不。

發(fā)達國家及地區(qū)垃圾管理模式美國

1965年美國制定了《固體廢棄物處理法》，1969年，制定了《環(huán)境保護法》。1970年美國國家環(huán)保局成立后，根據(jù)《環(huán)境保護法》制定了一系列的環(huán)保政策，條例、罰則和標準，并對一些舊法進行了重新修訂，把環(huán)境管理納入到法治的軌道，為全面實施環(huán)境法制化管理奠定了基礎。

美國于20世紀70年代制定的環(huán)境法規(guī)，主要以控制環(huán)境污染為基本目的，80年代后，根據(jù)社會的要求，提高和增加了限制標準，加大了處罰力度。這兩個時期的環(huán)境法規(guī)主要以已經(jīng)發(fā)生的或正在發(fā)生的環(huán)境問題為控制對象，以不對環(huán)境造成惡劣影響為重點實行法制管理，環(huán)境管理的方針是先污染后治理。90年代后，在制定或修改的法律法規(guī)中提出了以預防為主的新觀念，要求在有害物質(zhì)對環(huán)境未造成惡劣影響之前即抑制有害物質(zhì)的產(chǎn)生。最具典型意義的是1990年制定的《污染防治法》，它以面向21世紀的污染防治為目標，以源頭控制、節(jié)能及再循環(huán)為重點，對大氣，水，土壤、垃圾等實行全方位的管理，將環(huán)境治理與社會的可持續(xù)發(fā)展緊密地聯(lián)系起來。

近年來，美國一直堅持垃圾減量、分流和再利用這個主題，以廢物變資源、廢物變能源(焚燒和生物制肥)作為垃圾治理的主導方向，制定的2010年的垃圾處理目標是：回收利用(包括直接回收，路邊分類，堆肥、綜合利用等)50％，填埋40％，焚燒10％。

為實現(xiàn)這些目標，美國各州普遍采取垃圾源頭控制和減量措施，提出垃圾分流的概念，將食品垃圾、庭院垃圾和餐廚垃圾等按類別作為分流目標，直接進入適用的處理程序，既促進了不同成分垃圾的分類處理，也促進了資源的循環(huán)再生，垃圾處理已經(jīng)形成了比較完整的系列。垃圾填埋已經(jīng)從1980年的8g％降為2007年的54％，而垃圾資源回收再利用則從1980年的9.6％提高到了2007年的33.4％，垃圾焚燒處理從1980年的1.8％上升到了2007年的12.6％。

歐盟

歐盟在環(huán)境立法方面做了許多卓有成效的工作，形成了內(nèi)容越來越多，范圍越來越廣的超國家完整統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。廢物管理立法是環(huán)境立法的重要組成部分，不僅在廢物避免，減量、回收、再循環(huán)和處理處置等方面做出了明確的政策界定，而且形成了包括框架性法律，針對特定類型廢物制定的法律，廢物管理行業(yè)的法律、關于報告和調(diào)查方面的法律等在內(nèi)的結構清晰的法律法規(guī)體系。

歐盟在推進垃圾治理一體化進程中，將垃圾管理目標向產(chǎn)品生產(chǎn)領域與源頭減量延伸，通過對垃圾“從搖籃到墳墓”的全過程監(jiān)控，實現(xiàn)了商品生產(chǎn)、流通，消費的全過程良性循環(huán)。歐盟在第六個環(huán)境行動計劃(2000年一2010年)中重申預防，回收，再利用、處理處置的垃圾管理政策原則，要求盡最大可能降低垃圾的產(chǎn)生量。具體目標是，到2010年要將最終處理的垃圾量相對于2000年減少20％，到2050年減少50％，垃圾回收再利用目標，到2020年，歐盟50％的垃圾必須被回收利用，到2050年，填埋可回收再利用垃圾(包括廢紙、廢玻璃，廢木料，廢塑料、廢紡織品和廢金屬等)將是非法的。

在垃圾處理技術選擇上，歐盟各國依據(jù)本國實際，選擇適合的處理技術，但發(fā)展趨勢是回收利用，垃圾焚燒處理比例在不斷提高，垃圾填埋處理比例在下降。

韓國

韓國治理垃圾的主導方向是，避免產(chǎn)生、減量、回收與循環(huán)再利用。為實現(xiàn)垃圾減量目標，韓國政府制定了一系列管理制度，包括垃圾收費制度(從1995年起開始實施生活垃圾計量收費制，生活垃圾處理費的負擔比例是政府60％，市民40％)、塑料、玻璃瓶抵押金制度、包裝容器重復使用制度，產(chǎn)品分類標簽制度，再循環(huán)產(chǎn)品質(zhì)量認證制度，產(chǎn)品預置金制度，生產(chǎn)者責任制度等。

為減少垃圾產(chǎn)生量，在全國范圍內(nèi)同步實施了5大類資源垃圾分類收集(紙類，罐、瓶、塑料，金屬)，并設置了分類收集容器和回收設施。資源垃圾分類收集采用免費方式，不按規(guī)定進行垃圾分類或者不使用。指定垃圾袋“投放垃圾的，一律不予收運，同時還要處以20～200韓元的罰款。實行垃圾分類收集和計量收費制以后，垃圾產(chǎn)生量減少了37％以上，人均垃圾日產(chǎn)生量從1994年的1.3公斤降至2004年的1.04公斤。

韓國的垃圾處理方式一直以填埋為主，由于填埋場征地越來越困難，推行以填埋為主的處理方式受到了很大限制。近年來，韓國生活垃圾填埋率不斷下降，已由1996年的68.3％下降到2004年的36.4％；垃圾焚燒從1996年的5.5％上升到2004年的14.4％：垃圾再利用率從1996年的26.2％上升到2004年的49.2％。進入21世紀，韓國政府出臺了食品類垃圾直接填埋禁令，并從2005年1月起實施。2005年，食品類垃圾的分類率達到97％，2006年，全國的食品垃圾再利用設施達到290座，食品垃圾填埋量已從1996年的95.4％下降到2004年的14％，再利用率從1996年的2.1％上升到2004年的81.3％。同時，政府大力推進食品垃圾的減量對策，使食品垃圾產(chǎn)生量從1996年的31.6％下降到2004年的22.9％。

啟示和思考

總結分析發(fā)達國家垃圾管理的發(fā)展過程，結合北京市垃圾管理現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達國家垃圾管理先進經(jīng)驗，抓住機遇，舉全社會之力，使北京市垃圾處理由無害化向減量化和資源化的跨越式發(fā)展，建立符合北京市的垃圾管理模式。

先進的垃圾管理理念

從以上這些發(fā)達國家垃圾管理的發(fā)展趨勢可看出，30年來，發(fā)達國家一直面臨著生活垃圾產(chǎn)生量隨經(jīng)濟發(fā)展同步增長的問題，垃圾的污染問題越來越受到人們的關注，而垃圾處理設施已不能應付垃圾總量的不斷增長，加上垃圾填埋場地資源越來越少，尤其是因長期的垃圾問題所導致的“不能在我家后院處理垃圾”思潮的發(fā)展，引發(fā)了垃圾處理危機。因此，迫切需要垃圾管理理念的變革。在不斷探索的基礎上，發(fā)展了如下的管理理念：盡可能避免和減少垃圾的產(chǎn)生，盡可能對產(chǎn)生的垃圾進行回收利用，盡可能提高垃圾處理過程中產(chǎn)生的能源的利用率；減少垃圾填埋量。

發(fā)達國家發(fā)展而成的垃圾管理理念，對北京市垃圾管理有很高的參考價值。近幾年北京市垃圾產(chǎn)生量平均每年以8％的速度增加，2008年垃圾產(chǎn)生量為672萬噸(1.84萬噸/日)，垃圾處理設施總設計處理能力為1.04萬噸/日，實際處理能力為1.74萬噸/日。垃圾處理設施超負荷運行，而且其中90％以上為衛(wèi)生填埋，所以，增加處理能力，調(diào)整工藝結構，促進垃圾減量，已成為北京市垃圾管理的工作目標。

一是垃圾管理從末端處理向前端治理轉(zhuǎn)變。垃圾管理的戰(zhàn)略方針應優(yōu)先考慮避免和減少垃圾的產(chǎn)生，源頭控制是垃圾減量，的第一環(huán)節(jié)，如限制過度包裝，減少和限制一次性用品的使用，鼓勵凈菜上市等，這些需要各部門的通力合作。

二是將以減量為目標的垃圾分類轉(zhuǎn)移到垃圾分類與后端處理方法相銜接的方式上。發(fā)達國家通過垃圾分類，對報刊，紙盒、易拉罐等廢品進行回收，減少垃圾產(chǎn)生量，而北京市居民家庭已經(jīng)將這些廢品送到廢品收購站回收，沒進入垃圾，進入垃圾的塑料類、紙類的利用價值極低，既使分類出來，也沒有回收渠道。以后幾年，北京市要大力發(fā)展垃圾焚燒，而目前的混合垃圾熱值低，不適合直接焚燒，通過垃圾分類，將垃圾分為廚余和其它二類，將其它垃圾直接焚燒，廚余垃圾進行生物處理。

三是通過垃圾分類，對不同垃圾采用不同的處理方法，通過發(fā)展垃圾焚燒、減少垃圾填埋，逐步實現(xiàn)原生垃圾零填埋，改善垃圾填埋場對周邊環(huán)境的污染，延長垃圾填埋場的服務年限。

垃圾管理相關政策和法律法規(guī)

發(fā)達國家的環(huán)境立法經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前已形成了比較成熟和完善的固體廢棄物管理法律法規(guī)體系。該體系由不同層次構成，如位于上層的《固體廢棄物污染控制法》構成了下層的《固體廢棄物回收再利用法》、《有機廢棄物再循環(huán)法》，《包裝廢棄物管理法》等法律法規(guī)體系，體系完整，覆蓋面廣。實行的是垃圾管理一體化政策，基本上形成了從產(chǎn)品的產(chǎn)生，消費到垃圾產(chǎn)生，收運、處理的全過程，重視廢棄物再利用，能源回收和安全處置的綜合管理方法。

發(fā)達國家普遍遵循“誰污染誰負責”的原則，借助經(jīng)濟手段規(guī)范實施舉措，如確立生產(chǎn)者責任制，規(guī)定了生產(chǎn)商對包裝材料和產(chǎn)品成為廢棄物時進行回收的義務。在商品流通領域?qū)嵭辛搜航鹬贫?；建立居民垃圾收費制度，征收“固體廢棄物填埋稅”，“生態(tài)稅”等，有效地實施了垃圾減量化和資源化的目標。

北京市垃圾管理的法律法規(guī)，還沒有形成完整的體系，尤其是源頭控制垃圾產(chǎn)生的法律法規(guī)缺項嚴重，垃圾收費制度覆蓋面窄，還沒有起到垃圾減量的作用，所以，結合北京市市情，借鑒發(fā)達國家垃圾管理的先進經(jīng)驗，盡快建立北京市垃圾管理的法律法規(guī)體系，是實現(xiàn)垃圾管理目標，規(guī)范垃圾管理的依據(jù)。

垃圾管理監(jiān)督機制

在各發(fā)達國家城市中，垃圾管理模式各有特點，但都有效地實行了政企分開，各司其職，協(xié)調(diào)運作。政府職能各部門負責垃圾管理的規(guī)劃、標準，法規(guī)的制定；社會投資引導，協(xié)調(diào)參與垃圾處理的各種利益團體的關系；環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控和垃圾處理設施運行監(jiān)管。企業(yè)則在有關的法律框架內(nèi)，自主經(jīng)營，自負盈虧。

垃圾處理設施運行僅僅依靠企業(yè)自身的自覺性，無法保證環(huán)境效益的實現(xiàn)，必須建立強有力的監(jiān)督機制來保證垃圾處理過程中環(huán)境目標的實現(xiàn)。如在德國，對于垃圾焚燒這類需要監(jiān)督的垃圾處理企業(yè)，垃圾產(chǎn)生者，處理者以及有關監(jiān)督機構事先會共同制定一個垃圾處理方案，監(jiān)督機構承認這個處理方案后，會向垃圾產(chǎn)生者和處理者出具一個“垃圾注冊執(zhí)照”。在每次清運、分揀，到垃圾焚燒，直至最終進入填埋場時，會有“跟蹤單”來記錄整個流動、處理的過程，以監(jiān)督這次垃圾處理是否根據(jù)擬定的處理方案進行。正是這種強制管理和監(jiān)督，對垃圾處理才能做到真正的減量化、資源化和無害化，保證垃圾處理的全過程對環(huán)境的二次污染最小化。對企業(yè)而言，嚴格的監(jiān)督管理將垃圾處理的環(huán)境管理目標和企業(yè)的經(jīng)濟效益緊密聯(lián)系在一起，通過改變企業(yè)的生產(chǎn)成本改變著企業(yè)的環(huán)境行為，從而將企業(yè)的環(huán)境管理完全納入到嚴格的監(jiān)督管理框架中。

垃圾處理技術發(fā)展

一是垃圾焚燒是發(fā)達國家普遍采用的垃圾處理技術，如何降低垃圾焚燒污染物排放總量和提高垃圾焚燒余熱的利用效率，一直是發(fā)達國家研究的方向。比如，富氧燃燒和煙氣回流的垃圾焚燒技術，采用了專門的制氧設備，將純氧加入一次風，大大減少了一次風的需求量，同時，與部分煙氣回流相結合，將最終煙氣排放量減少了35％，從而大大降低了污染物的排放總量。北歐地區(qū)國家，越來越多地采用供熱、供氣和發(fā)電相結合的方式，極大地提高了垃圾焚燒余熱的利用效率。

二是垃圾生物預處理技術與垃圾焚燒處理技術相結合。生物處理是近年來在歐洲發(fā)展較快的綜合處理技術，其典型的一種方式就是通過對生活垃圾的生物處理(經(jīng)過破碎，初步發(fā)酵和簡易分選)，使垃圾中的有機物初步降解，垃圾中的水分減少，熱值提高，從而提高垃圾焚燒發(fā)電的效率。從直接成本角度看，垃圾綜合處理可能會帶來額外的成本，但是從全成本分析和對生態(tài)環(huán)境的綜合影響角度來看，在綜合處理基礎上的垃圾焚燒發(fā)電，無論是從資源和能源利用效率。還是減少污染物排放水平方面看，無疑會有更高的綜合效益。

北京市垃圾有機物含量多，含水率高，采用生物預處理與垃圾焚燒處理或堆肥處理技術相結合，無疑是一條可行之路，是發(fā)展方向。

發(fā)達國家內(nèi)涵豐富的環(huán)境立法體系，健全，高效的垃圾管理體制，以源頭減量，回收和循環(huán)再利用為主導方向的垃圾管理理念，完善的垃圾監(jiān)管機制和措施，先進的垃圾處理技術，以及在垃圾管理立法和推進依法管理方面的做法和經(jīng)驗，都給北京市以啟示和較高的借鑒價值。