對(duì)于中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，城市化不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還具有深遠(yuǎn)的政治意義。在中國(guó)，不能簡(jiǎn)單地把城市化理解為工業(yè)化的附帶產(chǎn)物，也不能認(rèn)為它僅僅是人口地理分布或是人民生活方式改變的結(jié)果。城市化代表著又一次社會(huì)變革的開(kāi)始。

從農(nóng)村到城市

為了控制勞動(dòng)力流動(dòng)，中國(guó)政府從1958年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推行戶(hù)籍制度，這一制度在農(nóng)村與城市之間劃下了一道鴻溝。1983年，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繁榮，中央政府開(kāi)始允許農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住，帶來(lái)了第一波農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的浪潮。20世紀(jì)90年代，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型導(dǎo)致城市勞動(dòng)力需求大幅增長(zhǎng)，形成了第二波更為迅猛的轉(zhuǎn)移浪潮。

改革開(kāi)放初期，中國(guó)城市人口占全國(guó)人口總數(shù)的17.9％，2007年這一比例增至44.9％。在此階段，中國(guó)人口總量從9.63億增至13.21億，城市人口從1.72億增至5.94億，年增長(zhǎng)率為4.27％。同期，農(nóng)村人口由7.9億下降至7.28億，年均增長(zhǎng)率為負(fù)的0.28％。

而20世紀(jì)80年代初期開(kāi)始實(shí)行的計(jì)劃生育政策使出生率大幅下降。因此，導(dǎo)致城市人口數(shù)量迅速增長(zhǎng)的主要因素有兩點(diǎn)：農(nóng)村人口向城市的遷移和流動(dòng)人口的增加，以及現(xiàn)有城市的擴(kuò)張和新興城市的發(fā)展。

中國(guó)的流動(dòng)人口

在中國(guó)，“流動(dòng)人口”基本上是指居民的長(zhǎng)久居住地發(fā)生了改變，但戶(hù)口卻仍然保留在原居住地。1982年，中國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)達(dá)到657萬(wàn)，占當(dāng)時(shí)人口總數(shù)的0.66％。自上世紀(jì)80年代中期城鎮(zhèn)向農(nóng)民開(kāi)放，1987年流動(dòng)人口迅速增至1810萬(wàn)，1990年則增至2135萬(wàn)。其后，這一數(shù)字迅速增長(zhǎng)，1995年為7073萬(wàn)，2000年時(shí)則上升至1.0229億。

中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部的一份調(diào)查顯示，流動(dòng)大軍的主要組成部分是農(nóng)村人口，2005年5月，在非戶(hù)籍所在地工作的農(nóng)村人口達(dá)1.2億，其中1億工作在城市。2005年，中國(guó)流動(dòng)勞動(dòng)力總數(shù)在1.4735億左右，占全國(guó)人口總數(shù)的11.3％。

人口遷移，尤其是農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了重大而又意義深遠(yuǎn)的影響。

首先，人口遷移為中國(guó)提供了廉價(jià)勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)，有力地支持了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展；其次，這種流動(dòng)增加了農(nóng)村地區(qū)居民的收入(例如，2005年農(nóng)村家庭總收入的36％來(lái)自打工工資匯款收入)；再次，它促進(jìn)了城市中心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的發(fā)展。最后，它增加了流動(dòng)勞動(dòng)力人群的人力資本儲(chǔ)備。

城市化運(yùn)動(dòng)

中國(guó)的城市化進(jìn)程促進(jìn)了全國(guó)各地已有城市的大幅擴(kuò)張，以及新興城市如雨后春筍般的出現(xiàn)。

中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008年11月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，截止2007年年底，全國(guó)城市總數(shù)達(dá)到655個(gè)，比1978年增加了462個(gè)。建制鎮(zhèn)的數(shù)量也達(dá)到了1.9249萬(wàn)個(gè)，幾乎是1978年的8倍。

城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大最令人感到驚奇。2008年，人口數(shù)在100萬(wàn)到200萬(wàn)之間的城市就達(dá)到了83個(gè)。人口超過(guò)200萬(wàn)的大城市由1978年的10個(gè)上升至2008年的36個(gè)。

此外，在這36座大城市中，20座城市的人口超過(guò)了500萬(wàn)。像上海、北京、天津、重慶、廣州和深圳這幾座城市的人口均超過(guò)1000萬(wàn)。

其中，深圳是這一現(xiàn)象中最具代表性的城市。1979年，深圳剛剛被劃分為經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)，僅擁有31萬(wàn)人口，而現(xiàn)在則擁有1000多萬(wàn)人口。

結(jié)構(gòu)沖突

戶(hù)籍制度所帶來(lái)的直接后果是，中國(guó)社會(huì)被劃分為兩種結(jié)構(gòu)：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域二元結(jié)構(gòu)。

這兩大結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是戶(hù)籍制度和這一制度導(dǎo)致的社會(huì)福利方面的體制安排，這類(lèi)社會(huì)福利包括教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保障等。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，戶(hù)籍制度以及相應(yīng)的體制安排卻在改革時(shí)期被大體保留下來(lái)。

政府建立戶(hù)籍制度的初衷是為了保證工業(yè)化所需資本的高積累。其后，與初衷不符的是，戶(hù)籍制度一直成為中國(guó)政府控制農(nóng)村人口向城市遷移，甚至是限制不同城市間勞動(dòng)力流動(dòng)的有力手段。

在農(nóng)村地區(qū)，戶(hù)口仍然是為農(nóng)民分配土地的基本依據(jù)。因此，戶(hù)籍制度在中國(guó)遠(yuǎn)不僅僅是一種登記制度，事實(shí)上它更是一種分配社會(huì)及公共資源，調(diào)節(jié)政治權(quán)力的有力手段。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，不同城市間勞動(dòng)力流動(dòng)的增加，體制上的矛盾日益突顯。這一矛盾導(dǎo)致了兩大獨(dú)特社會(huì)群體的出現(xiàn)：“流動(dòng)人口”和作為城市新社會(huì)群體的“農(nóng)民工”。

此外，過(guò)去二元社會(huì)主要是指農(nóng)村和城市之間的隔離，現(xiàn)在這一問(wèn)題延伸至了城市內(nèi)部。

盡管農(nóng)村勞動(dòng)力可以進(jìn)入城市用工市場(chǎng)，但是他們沒(méi)有資格享有與本地有戶(hù)口居民同等的權(quán)利和待遇。戶(hù)籍制度在城市居民和農(nóng)村居民之間樹(shù)起了一道“柏林墻”，二者在收入、社會(huì)保障、醫(yī)療教育等方面的待遇都存在著差距。

因此，社會(huì)變革所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的沖突，導(dǎo)致了不僅是大量廉價(jià)勞動(dòng)的出現(xiàn)，而且還有城市社會(huì)階層中新式低級(jí)階層的出現(xiàn)。由于像社會(huì)福利和社會(huì)保障這種體制改革的缺乏，此種情況只會(huì)更為惡化。

一些地方政府已經(jīng)開(kāi)始革新這一陳舊的體制，建立新的規(guī)章制度。新制度，在不考慮戶(hù)口的情況下為所有居民提供平等的機(jī)會(huì)。從另一方面來(lái)講，戶(hù)籍制度完全成為家庭登記體系的一種機(jī)能，僅保留其人口統(tǒng)計(jì)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和城市管理的價(jià)值。

改革大門(mén)

中國(guó)國(guó)家人口計(jì)生委的數(shù)據(jù)顯示，未來(lái)25年，中國(guó)城市化每年增幅為1％，城市化水平在2025年將達(dá)到60％，2030年達(dá)到70％。這意味著，至2030年，中國(guó)城市人口將達(dá)到10.5億，比當(dāng)前的水平增加了將近5億人。

如此迅猛的結(jié)構(gòu)性改變對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)來(lái)講，定會(huì)產(chǎn)生意義深遠(yuǎn)的影響。目前為止，中國(guó)富于彈性的社會(huì)結(jié)構(gòu)可以適應(yīng)過(guò)去30年的經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展。

然而，有證據(jù)表明，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的彈性已經(jīng)被逼到了(接近)底線(xiàn)。當(dāng)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展比城市化更具活力的時(shí)候(為城市化積累了更多的能量時(shí))，政府推行的戶(hù)籍制度以及附帶的社會(huì)福利體制將無(wú)法繼續(xù)支持城市化進(jìn)程。正相反，這一制度將導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩與不安，并且將抑制經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。

因此，近年來(lái)，解決戶(hù)籍制度帶來(lái)的不平等問(wèn)題不僅僅是中國(guó)人民最急切的政治訴求，而且也是中央政府工作的頭等大事。戶(hù)籍制度的背后是人民渴望享有同等國(guó)民待遇的權(quán)利、消除社會(huì)不公平、縮小社會(huì)差異、改變中國(guó)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)。

2007年12月15日，胡錦濤主席在17屆黨代會(huì)的演講中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)政府將建立一個(gè)覆蓋農(nóng)村和城市的基本社會(huì)保障體系，使人人都能享有基本的生活標(biāo)準(zhǔn)。

由于中國(guó)快速的城市化進(jìn)程，現(xiàn)在的收入分配和社會(huì)保障體系正承受著巨大的壓力。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)需要中國(guó)政府實(shí)施徹底的戶(hù)籍制度改革，重建社會(huì)福利和保障體系，徹底根除限制人口流動(dòng)的制度。

中國(guó)戶(hù)籍制度的改革是一個(gè)非常具有爭(zhēng)議性的問(wèn)題。盡管這一體制在實(shí)際運(yùn)行中被普遍認(rèn)為是有失公平和不人道，但中國(guó)政府擔(dān)心，戶(hù)籍制度一旦放開(kāi)，將會(huì)導(dǎo)致大批流動(dòng)人口涌入城市，給已經(jīng)十分緊張的政府服務(wù)體系添加最后一根稻草；同時(shí)，政府也擔(dān)心未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)遺漏農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩及犯罪率不斷攀升。

另一方面，戶(hù)籍制度阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)已經(jīng)成為公認(rèn)的事實(shí)。中國(guó)加入WTO的舉措，迫使政府不得不實(shí)行勞動(dòng)力自由流動(dòng)的改革，并加速經(jīng)濟(jì)改革。從2001年，戶(hù)口制度出現(xiàn)松動(dòng)。