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        戶籍改革波及誰?

        2009-01-01 00:00:00
        財經(jīng)文摘 2009年2期

        中國戶籍制度的流弊正在擴大,要求改革的聲音也愈加強烈。不過,一個非常明確的事實是,要完成取消戶籍制度這一歷史任務卻是難上加難。理由之一便是,中國實行的是漸進的市場化改革。這就意味著,目前維持城鄉(xiāng)區(qū)別對待的戶籍制度改革是一項制度工程,是系統(tǒng)化改革的結果。

        公共產(chǎn)品的提供與地方政府的態(tài)度

        社會安全保障系統(tǒng)改革就是很好的例子。中國的社會保障體系支離破碎,城鄉(xiāng)居民享受的待遇完全不一樣。在城市,國家機關、國有企事業(yè)單位建立了自己的安全保障體系,這些單位是福利經(jīng)費的承擔者,在農(nóng)村地區(qū),合作醫(yī)療和五保戶是主要形式,經(jīng)費由生產(chǎn)隊提供。

        這種社會保障體系在迅速擴大的社會風險面前顯得越來越缺乏效率,城市人比農(nóng)村人享受到的福利更多。20世紀80年代中期開始,部分國家單位的職工開始下海,他們的保障也就轉移到社會。但是,從農(nóng)村出來的農(nóng)民工卻無法享受這樣的待遇,城里沒有給農(nóng)民工留出對口保障資金。

        公共產(chǎn)品的供應有兩種方式,一是根據(jù)居民數(shù)量,這一系統(tǒng)與戶籍無關,二是根據(jù)戶口登記的人數(shù)確定。中國是戶籍制度下城鄉(xiāng)分割的典型,按照戶口登記的人數(shù)供應公共產(chǎn)品是城市地區(qū)采取的主要形式。

        第一種供應模式下,受益人群包括兩類,一是擁護本地戶口的人群,主要對象是老年人、低工資的適齡勞動者,二是進入該地區(qū)的,擁有一定年限和條件的人。

        對于第二種供應模式來說,除非本地人在戶籍制度改革后獲得了相應的補償,否則,他們與民工相比也是不公平的,很難接受這樣的改革。如果將民工排除在外,第二種改革方案對本地人來說也就變得可以接受了。

        改革的另一個問題是,制度的設計和操作成本不能太高,如果將流動人口計算在內(nèi),改革成本將大到讓人難以接受。在這個前提下,中國城市社會保障改革采取了第二種方式,即照顧了部分流動人口。

        從長期來看,因為到發(fā)達地區(qū)工作存在明顯的比較利益,戶籍制度不會阻止農(nóng)村人口繼續(xù)流入城市。由于地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的擴大,農(nóng)民進城的主要原因是能夠獲得城里相對較高的工資,城市社會保障這一潛在利益并非吸引他們的主要原因。不過,從長期來看,第二種供應模式不利的一面也將越來越顯化。這種模式并沒有解決社會保障覆蓋全社會的問題,它不僅加深了勞動力向城市轉移的程度,也使農(nóng)村人的生活方式顯現(xiàn)出城市的特征。

        義務教育也是制約戶籍制度改革的一大因素。20世紀80年代,中國將義務教育的財政投資責任下放到地方政府,使義務教育制度變得殘破不堪。在地區(qū)差別擴大繼續(xù)的形勢下,這一政策導致了教育資源配置的嚴重不公。在尚未解決城鄉(xiāng)分割問題的前提下,教育改革又反過來強化了不公平。

        地方政府的行為是使戶籍改革復雜化的又一大原因。地方政府在某些領域權力的擴大是影響原因之一,比如從中央分到地方的國有企業(yè)的控制權和所有權。分權也使地方政府能夠在自己的權限內(nèi)從企業(yè)收益中分享收入。相應地,地方政府應該為本地居民提供公共產(chǎn)品和服務,而這些公共品過去是由中央政府提供的。

        改革使地方政府成為經(jīng)濟增長的推動者,30年來,地方政府和官員是市場機制的積極培育者,在吸引外資和促進地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用。不過在發(fā)展中,地方官員也會本能地以戶籍制度為主要工具加強制度性的壁壘控制。地方政府對勞動力市場的保護就是一個例子。

        為什么地方政府不愿意向外地人提供公共產(chǎn)品和服務呢,為什么大量民工被排斥在城市特權之外,為什么中央政府多次強調(diào)要改善民工工作條件被地方置之不理?

        首先,分權以后,中央政府將許多責任推給了地方,不再向地方提供必要的財政支持。在財政壓力下和稅費改革的條件下,地方政府不得不想方設法擴大財源,增加收入。在僵化的財政約束下,“地方公共服務只能供應給本地居民”的觀念得以加強。

        其次,很多人認為,民工為所在城市做出了重要貢獻,他們理應享受到當?shù)氐墓伯a(chǎn)品和服務,但執(zhí)行起來有技術困難。民工作為一個具有高度流動性的群體,為其提供公共產(chǎn)品和服務有兩個問題:一方面,在擁有本地戶口的人看來,他們?yōu)檫@個地方貢獻了很長時間,民工對公共產(chǎn)品和服務的要求對他們來說是不公平、不合理的。另一方面,很多公共產(chǎn)品和服務,比如退休保障要求受益者在同一個工作單位至少交納一定的時間才能領取退休金。這對有高度流動性的民工來說成為一大難題。

        影響地方官員對民工態(tài)度的另一大原因是中國的干部政績考察制度。干部政績考核主要是建立在人均GDP、人均稅收收入和其他指標基礎上的,為外地人提供公共產(chǎn)品和服務不在考察之列。為了政績,地方官員樂于將外地人排斥在公共產(chǎn)品和服務之外,這樣也可以增加人均GDP水平。

        更嚴重的是,同本級政府或更高級別的政府一樣,地方人大也傾向于反對為外地人提供公共產(chǎn)品。大多數(shù)地方人大代表都是由“本地人”選舉出來的“本地人”,外地人極少,如果人大中外地人的數(shù)量得不到增加,干部的考核辦法得不到改善,外地人要想取得與本地人同等的保障待遇是難上加難的。

        改革取向

        市場化改革為農(nóng)民進入城市工作敞開了大門,農(nóng)民也可以在城市購買一般性商品。不過,很多公共產(chǎn)品和服務要求有本地戶口才能享受。在這種條件下,戶籍制度很難得以根本改變,與教育、就業(yè)和社會保障緊密聯(lián)系在一起。

        過去的改革之所以沒能從根本上改變戶籍制度的現(xiàn)狀,主要是因為與戶籍聯(lián)系在一起的制度性框架沒有多大變化,同時,地方官員的地方保護主義也是妨礙戶籍制度變革的一大原因。將來的改革方向應該尋找一種根本性的途徑,重新定位建立在戶籍制度之上的制度性框架。

        戶籍改革中,中央政府的角色和地位相當重要。地方政府天然有維護地方利益的傾向,中央政府就應該承擔起構建和維護全國性統(tǒng)一市場的責任。勞動力市場能否正常發(fā)揮功能是市場經(jīng)濟的關鍵,那種容易造成勞動力市場分割的政策應該盡力避免。

        轉換地方政府的行為和角色也是重要方面。對市場力量尚未發(fā)育成熟的轉型經(jīng)濟來說,地方政府介入經(jīng)濟的行為必須謹慎而且要對市場有益。不過,經(jīng)過多年的轉型,中國的市場形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。在眾多力量進入市場的現(xiàn)實背景下,地方政府應該有所為,有所不為,盡量少干預,為地方市場經(jīng)濟提供更好的公共產(chǎn)品和服務。

        要轉變政府保護行為,政績考核評價指標應該相應改變。在當前的情況下,地方政府更愿意關注本地戶口人群。盡管中央再三要求地方重視農(nóng)民工的利益,但卻沒有多少激勵機制。

        對農(nóng)民工利益保護不夠在中國已經(jīng)更多被看做是道德層面的問題。為向勞動力流動提供便利環(huán)境,建立全國統(tǒng)一的勞動力市場,地方政府應該在促進農(nóng)民工雇傭環(huán)境上多下功夫。政績考核指標里,應該增加為民工提供保障服務的內(nèi)容。

        城鄉(xiāng)之間的勞動力流動在一定程度上減少了農(nóng)村貧困和地區(qū)差別,但是,公共產(chǎn)品和服務的財政投資不足造成貧困地區(qū)醫(yī)療、教育等經(jīng)費投入的下降,這就從相反方向拉大地區(qū)差距。要打破這個惡性循環(huán),中央政府有義務扮演更重要的角色,增加對貧困地區(qū)的轉移支付,使教育和醫(yī)療實現(xiàn)在全國范圍的公平。

        簡而言之,要將戶籍歧視的負面效應降低到最小程度,目前的戶籍制度改革應該以公共產(chǎn)品和服務改革為主要突破口,地方政府也應該在為外地人提供保障方面擁有足夠的動力。

        編譯:羅岳

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