中國(guó)戶(hù)籍制度的流弊正在擴(kuò)大，要求改革的聲音也愈加強(qiáng)烈。不過(guò)，一個(gè)非常明確的事實(shí)是，要完成取消戶(hù)籍制度這一歷史任務(wù)卻是難上加難。理由之一便是，中國(guó)實(shí)行的是漸進(jìn)的市場(chǎng)化改革。這就意味著，目前維持城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待的戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)制度工程，是系統(tǒng)化改革的結(jié)果。

公共產(chǎn)品的提供與地方政府的態(tài)度

社會(huì)安全保障系統(tǒng)改革就是很好的例子。中國(guó)的社會(huì)保障體系支離破碎，城鄉(xiāng)居民享受的待遇完全不一樣。在城市，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位建立了自己的安全保障體系，這些單位是福利經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)者，在農(nóng)村地區(qū)，合作醫(yī)療和五保戶(hù)是主要形式，經(jīng)費(fèi)由生產(chǎn)隊(duì)提供。

這種社會(huì)保障體系在迅速擴(kuò)大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)面前顯得越來(lái)越缺乏效率，城市人比農(nóng)村人享受到的福利更多。20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，部分國(guó)家單位的職工開(kāi)始下海，他們的保障也就轉(zhuǎn)移到社會(huì)。但是，從農(nóng)村出來(lái)的農(nóng)民工卻無(wú)法享受這樣的待遇，城里沒(méi)有給農(nóng)民工留出對(duì)口保障資金。

公共產(chǎn)品的供應(yīng)有兩種方式，一是根據(jù)居民數(shù)量，這一系統(tǒng)與戶(hù)籍無(wú)關(guān)，二是根據(jù)戶(hù)口登記的人數(shù)確定。中國(guó)是戶(hù)籍制度下城鄉(xiāng)分割的典型，按照戶(hù)口登記的人數(shù)供應(yīng)公共產(chǎn)品是城市地區(qū)采取的主要形式。

第一種供應(yīng)模式下，受益人群包括兩類(lèi)，一是擁護(hù)本地戶(hù)口的人群，主要對(duì)象是老年人、低工資的適齡勞動(dòng)者，二是進(jìn)入該地區(qū)的，擁有一定年限和條件的人。

對(duì)于第二種供應(yīng)模式來(lái)說(shuō)，除非本地人在戶(hù)籍制度改革后獲得了相應(yīng)的補(bǔ)償，否則，他們與民工相比也是不公平的，很難接受這樣的改革。如果將民工排除在外，第二種改革方案對(duì)本地人來(lái)說(shuō)也就變得可以接受了。

改革的另一個(gè)問(wèn)題是，制度的設(shè)計(jì)和操作成本不能太高，如果將流動(dòng)人口計(jì)算在內(nèi)，改革成本將大到讓人難以接受。在這個(gè)前提下，中國(guó)城市社會(huì)保障改革采取了第二種方式，即照顧了部分流動(dòng)人口。

從長(zhǎng)期來(lái)看，因?yàn)榈桨l(fā)達(dá)地區(qū)工作存在明顯的比較利益，戶(hù)籍制度不會(huì)阻止農(nóng)村人口繼續(xù)流入城市。由于地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的擴(kuò)大，農(nóng)民進(jìn)城的主要原因是能夠獲得城里相對(duì)較高的工資，城市社會(huì)保障這一潛在利益并非吸引他們的主要原因。不過(guò)，從長(zhǎng)期來(lái)看，第二種供應(yīng)模式不利的一面也將越來(lái)越顯化。這種模式并沒(méi)有解決社會(huì)保障覆蓋全社會(huì)的問(wèn)題，它不僅加深了勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的程度，也使農(nóng)村人的生活方式顯現(xiàn)出城市的特征。

義務(wù)教育也是制約戶(hù)籍制度改革的一大因素。20世紀(jì)80年代，中國(guó)將義務(wù)教育的財(cái)政投資責(zé)任下放到地方政府，使義務(wù)教育制度變得殘破不堪。在地區(qū)差別擴(kuò)大繼續(xù)的形勢(shì)下，這一政策導(dǎo)致了教育資源配置的嚴(yán)重不公。在尚未解決城鄉(xiāng)分割問(wèn)題的前提下，教育改革又反過(guò)來(lái)強(qiáng)化了不公平。

地方政府的行為是使戶(hù)籍改革復(fù)雜化的又一大原因。地方政府在某些領(lǐng)域權(quán)力的擴(kuò)大是影響原因之一，比如從中央分到地方的國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)和所有權(quán)。分權(quán)也使地方政府能夠在自己的權(quán)限內(nèi)從企業(yè)收益中分享收入。相應(yīng)地，地方政府應(yīng)該為本地居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而這些公共品過(guò)去是由中央政府提供的。

改革使地方政府成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)者，30年來(lái)，地方政府和官員是市場(chǎng)機(jī)制的積極培育者，在吸引外資和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用。不過(guò)在發(fā)展中，地方官員也會(huì)本能地以戶(hù)籍制度為主要工具加強(qiáng)制度性的壁壘控制。地方政府對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的保護(hù)就是一個(gè)例子。

為什么地方政府不愿意向外地人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)呢，為什么大量民工被排斥在城市特權(quán)之外，為什么中央政府多次強(qiáng)調(diào)要改善民工工作條件被地方置之不理?

首先，分權(quán)以后，中央政府將許多責(zé)任推給了地方，不再向地方提供必要的財(cái)政支持。在財(cái)政壓力下和稅費(fèi)改革的條件下，地方政府不得不想方設(shè)法擴(kuò)大財(cái)源，增加收入。在僵化的財(cái)政約束下，“地方公共服務(wù)只能供應(yīng)給本地居民”的觀念得以加強(qiáng)。

其次，很多人認(rèn)為，民工為所在城市做出了重要貢獻(xiàn)，他們理應(yīng)享受到當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品和服務(wù)，但執(zhí)行起來(lái)有技術(shù)困難。民工作為一個(gè)具有高度流動(dòng)性的群體，為其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)有兩個(gè)問(wèn)題：一方面，在擁有本地戶(hù)口的人看來(lái)，他們?yōu)檫@個(gè)地方貢獻(xiàn)了很長(zhǎng)時(shí)間，民工對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求對(duì)他們來(lái)說(shuō)是不公平、不合理的。另一方面，很多公共產(chǎn)品和服務(wù)，比如退休保障要求受益者在同一個(gè)工作單位至少交納一定的時(shí)間才能領(lǐng)取退休金。這對(duì)有高度流動(dòng)性的民工來(lái)說(shuō)成為一大難題。

影響地方官員對(duì)民工態(tài)度的另一大原因是中國(guó)的干部政績(jī)考察制度。干部政績(jī)考核主要是建立在人均GDP、人均稅收收入和其他指標(biāo)基礎(chǔ)上的，為外地人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)不在考察之列。為了政績(jī)，地方官員樂(lè)于將外地人排斥在公共產(chǎn)品和服務(wù)之外，這樣也可以增加人均GDP水平。

更嚴(yán)重的是，同本級(jí)政府或更高級(jí)別的政府一樣，地方人大也傾向于反對(duì)為外地人提供公共產(chǎn)品。大多數(shù)地方人大代表都是由“本地人”選舉出來(lái)的“本地人”，外地人極少，如果人大中外地人的數(shù)量得不到增加，干部的考核辦法得不到改善，外地人要想取得與本地人同等的保障待遇是難上加難的。

改革取向

市場(chǎng)化改革為農(nóng)民進(jìn)入城市工作敞開(kāi)了大門(mén)，農(nóng)民也可以在城市購(gòu)買(mǎi)一般性商品。不過(guò)，很多公共產(chǎn)品和服務(wù)要求有本地戶(hù)口才能享受。在這種條件下，戶(hù)籍制度很難得以根本改變，與教育、就業(yè)和社會(huì)保障緊密聯(lián)系在一起。

過(guò)去的改革之所以沒(méi)能從根本上改變戶(hù)籍制度的現(xiàn)狀，主要是因?yàn)榕c戶(hù)籍聯(lián)系在一起的制度性框架沒(méi)有多大變化，同時(shí)，地方官員的地方保護(hù)主義也是妨礙戶(hù)籍制度變革的一大原因。將來(lái)的改革方向應(yīng)該尋找一種根本性的途徑，重新定位建立在戶(hù)籍制度之上的制度性框架。

戶(hù)籍改革中，中央政府的角色和地位相當(dāng)重要。地方政府天然有維護(hù)地方利益的傾向，中央政府就應(yīng)該承擔(dān)起構(gòu)建和維護(hù)全國(guó)性統(tǒng)一市場(chǎng)的責(zé)任。勞動(dòng)力市場(chǎng)能否正常發(fā)揮功能是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，那種容易造成勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的政策應(yīng)該盡力避免。

轉(zhuǎn)換地方政府的行為和角色也是重要方面。對(duì)市場(chǎng)力量尚未發(fā)育成熟的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，地方政府介入經(jīng)濟(jì)的行為必須謹(jǐn)慎而且要對(duì)市場(chǎng)有益。不過(guò)，經(jīng)過(guò)多年的轉(zhuǎn)型，中國(guó)的市場(chǎng)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。在眾多力量進(jìn)入市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府應(yīng)該有所為，有所不為，盡量少干預(yù)，為地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

要轉(zhuǎn)變政府保護(hù)行為，政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該相應(yīng)改變。在當(dāng)前的情況下，地方政府更愿意關(guān)注本地戶(hù)口人群。盡管中央再三要求地方重視農(nóng)民工的利益，但卻沒(méi)有多少激勵(lì)機(jī)制。

對(duì)農(nóng)民工利益保護(hù)不夠在中國(guó)已經(jīng)更多被看做是道德層面的問(wèn)題。為向勞動(dòng)力流動(dòng)提供便利環(huán)境，建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，地方政府應(yīng)該在促進(jìn)農(nóng)民工雇傭環(huán)境上多下功夫。政績(jī)考核指標(biāo)里，應(yīng)該增加為民工提供保障服務(wù)的內(nèi)容。

城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流動(dòng)在一定程度上減少了農(nóng)村貧困和地區(qū)差別，但是，公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政投資不足造成貧困地區(qū)醫(yī)療、教育等經(jīng)費(fèi)投入的下降，這就從相反方向拉大地區(qū)差距。要打破這個(gè)惡性循環(huán)，中央政府有義務(wù)扮演更重要的角色，增加對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，使教育和醫(yī)療實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍的公平。

簡(jiǎn)而言之，要將戶(hù)籍歧視的負(fù)面效應(yīng)降低到最小程度，目前的戶(hù)籍制度改革應(yīng)該以公共產(chǎn)品和服務(wù)改革為主要突破口，地方政府也應(yīng)該在為外地人提供保障方面擁有足夠的動(dòng)力。

編譯：羅岳