[摘 要] 自我國(guó)開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作以來(lái)，已經(jīng)取得了很好的進(jìn)展，但仍處于起步階段，存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在政策和法律滯后、監(jiān)測(cè)、交易市場(chǎng)不規(guī)范、地方保護(hù)主義嚴(yán)重等方面。本文認(rèn)為，要推進(jìn)我國(guó)排污權(quán)交易，應(yīng)該從完善排污權(quán)交易立法、實(shí)現(xiàn)排污權(quán)所有權(quán)多元化、積極培育排污權(quán)交易市場(chǎng)、加強(qiáng)分區(qū)試點(diǎn)工作、加強(qiáng)國(guó)際合作等方面入手。

[關(guān)鍵詞] 排污權(quán)交易 產(chǎn)權(quán) 總量控制 問(wèn)題 對(duì)策

排污權(quán)交易是許可證制度發(fā)展的新趨勢(shì)，是許可證交易制度或者“買(mǎi)賣(mài)許可證”制度，在污染防治領(lǐng)域主要表現(xiàn)為排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是當(dāng)前深受各國(guó)關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，是環(huán)境管理的發(fā)展方向，它通過(guò)賦予環(huán)境容量資源價(jià)值、確定產(chǎn)權(quán)、并允許產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的方式，有效配置環(huán)境容量資源，降低污染控制的社會(huì)成本，因而成為實(shí)施總量控制的有效方法。

自我國(guó)開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作以來(lái)，已經(jīng)取得了很好的進(jìn)展，但仍處于起步階段。在闡述我國(guó)實(shí)施排污權(quán)交易中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，本文將深入探討我國(guó)實(shí)施排污權(quán)交易的政策建議。

一、我國(guó)實(shí)施排污權(quán)交易存在的問(wèn)題及障礙

排污權(quán)交易制度也不是整治環(huán)境問(wèn)題的“靈丹妙藥”，即使在廣泛應(yīng)用的美國(guó)，也仍然存在很多爭(zhēng)議。我國(guó)環(huán)境意識(shí)總體上比較落后、環(huán)保手段比較欠缺，只有充分認(rèn)識(shí)其存在的問(wèn)題并加以克服，才能更好地將其應(yīng)用?，F(xiàn)階段，我國(guó)推廣排污權(quán)交易制度存在如下障礙：

1.政策和法律滯后

盡管我國(guó)排污權(quán)交易的試點(diǎn)已進(jìn)行了數(shù)年，但至今還沒(méi)有制定出全國(guó)統(tǒng)一的關(guān)于排污權(quán)交易的法規(guī)，國(guó)家現(xiàn)行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無(wú)相配套的排污權(quán)交易制度。各地方根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件，分別制定了一些區(qū)域性的排污權(quán)交易條例，但這些條例都是地方性法規(guī)。如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》中提到了可以進(jìn)行排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓，但無(wú)具體的操作規(guī)范；再如《本溪市大氣污染物排放總量控制管理?xiàng)l例》，雖第一次在中國(guó)建立了嚴(yán)格的超額處罰措施，但其作用只局限于本溪市。另外，對(duì)排污權(quán)交易的監(jiān)督、執(zhí)法也是一個(gè)相當(dāng)突出的問(wèn)題。例如，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)企業(yè)的罰責(zé)過(guò)低，使得某些企業(yè)寧愿受罰，也不愿購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)或者治理，這就使得排污權(quán)交易受到相當(dāng)大程度的阻礙。

2.交易過(guò)程難以準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)

排污權(quán)交易實(shí)施的前提是對(duì)企業(yè)排污量的準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)，而我國(guó)目前的公平監(jiān)測(cè)和管理水平較低，在存在執(zhí)法不公平的情況下，則需要相應(yīng)的制度建設(shè)（包括立法）予以保證。為了保證排污權(quán)交易制度的順利實(shí)施，應(yīng)首先確定排污單位的實(shí)際排污量。在這方面，發(fā)達(dá)國(guó)家早已完善其環(huán)境或排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，但在我國(guó)則非常薄弱。目前，科學(xué)監(jiān)測(cè)在我國(guó)很多地區(qū)短期內(nèi)難以達(dá)到，企業(yè)到底排污了多少，擁有多少排污指標(biāo)，這兩個(gè)賬戶并沒(méi)有完全建立起來(lái)，也沒(méi)有建立配套的監(jiān)測(cè)機(jī)制。因?yàn)椋?996年以前我們用的是濃度控制手段，監(jiān)測(cè)體系也是與從前的控制體系相適應(yīng)的，當(dāng)前有了總量控制的概念，監(jiān)測(cè)體系就有些滯后了。

3.交易市場(chǎng)不規(guī)范

首先，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布零散，但其造成的工業(yè)污染在全國(guó)工業(yè)污染物排放總量中達(dá)到或超過(guò)半數(shù)。這一基本國(guó)情就決定了我國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)信息尋求費(fèi)用過(guò)高，環(huán)境保護(hù)部門(mén)監(jiān)測(cè)與執(zhí)行費(fèi)用也會(huì)過(guò)高，而且存在著逐案談判的問(wèn)題，從而間接導(dǎo)致了整個(gè)排污交易市場(chǎng)的無(wú)效。其次，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的行業(yè)中，為限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展，有富余排污指標(biāo)的企業(yè)不肯出售自己的節(jié)余排污權(quán)，造成排污權(quán)的浪費(fèi)；或者漫天要價(jià)，擾亂了排污交易秩序。最后，排污權(quán)交易過(guò)程仍擺脫不了政府部門(mén)的強(qiáng)力干預(yù)，仍有可能出現(xiàn)以政代企的行為。

4.地方保護(hù)主義嚴(yán)重

在一些地方政府看來(lái)，限制排污就等于限制生產(chǎn)，出于對(duì)本地經(jīng)濟(jì)利益的考慮，往往默許企業(yè)偷偷增加排污量。此外，在一些跨市、跨省的排污權(quán)交易中，計(jì)劃賣(mài)出方的地方政府官員強(qiáng)行介入交易過(guò)程，禁止把排污權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)，要求只能在本地區(qū)內(nèi)進(jìn)行排污指標(biāo)交易。嚴(yán)重的地方保護(hù)主義還使得排污權(quán)交易受到限制，排污權(quán)交易市場(chǎng)不能有效運(yùn)作。

二、我國(guó)實(shí)施排污權(quán)交易的政策建議

要解困排污權(quán)交易，顯然需要對(duì)癥施藥。在上述分析的基礎(chǔ)上，不難發(fā)現(xiàn)，要從困境中突圍，作好如下幾項(xiàng)工作是當(dāng)務(wù)之急：

1.完善排污權(quán)交易立法

明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，是解決排污權(quán)交易中制度瓶頸的關(guān)鍵措施。作為一種市場(chǎng)導(dǎo)向的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，排污權(quán)交易必須在相應(yīng)的法律保障下才具有合法性和權(quán)威性。雖然我國(guó)出臺(tái)了一些地方性的排污權(quán)交易條例和法規(guī)，但總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)排污權(quán)交易的法律相當(dāng)滯后。參考國(guó)外和我國(guó)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，必須根據(jù)我國(guó)特有和不斷變化的立法和司法要求，創(chuàng)造一系列的法律條件，為排污權(quán)交易的推行奠定法律基礎(chǔ)，具體包括：從法律上確認(rèn)排污權(quán)、從法律上保障排污權(quán)的市場(chǎng)主體、從法律上規(guī)定排污權(quán)的市場(chǎng)規(guī)則和管理機(jī)構(gòu)等。

2.實(shí)現(xiàn)排污權(quán)所有權(quán)多元化

自然環(huán)境具有一定的凈化污染物的能力，同時(shí)具有一定的容量。所以，在排污權(quán)所有權(quán)的安排上，必須同時(shí)考慮環(huán)境容量的大小和環(huán)境凈化能力，建立可“回收”的環(huán)境納污資源所有權(quán)制度，即廠商直接或間接獲得的排污權(quán)可歸自己“所有”，以激勵(lì)廠商努力減少排污，把排污同時(shí)控制在環(huán)境容量和環(huán)境凈化能力的安全臨界點(diǎn)之內(nèi)。在排污權(quán)具有完全的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、外部性可以忽略不計(jì)的情況下，排污權(quán)所有權(quán)交易能增加交易的長(zhǎng)期收益預(yù)期和減少交易的不確定性，提高交易的績(jī)效和交易雙方的剩余。所以，我國(guó)排污權(quán)市場(chǎng)的完善，最終需要將部分的排污權(quán)所有權(quán)私有化，形成多元化的排污權(quán)所有權(quán)結(jié)構(gòu)。

3.積極培育排污權(quán)交易市場(chǎng)

這方面的措施主要有：培育排污權(quán)交易市場(chǎng)，提供市場(chǎng)服務(wù)信息，調(diào)節(jié)不合理的價(jià)格交易制度，維護(hù)市場(chǎng)秩序；促進(jìn)外部性內(nèi)部化，在創(chuàng)造市場(chǎng)交易機(jī)制和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面發(fā)揮積極作用；組建專業(yè)的排污權(quán)中介機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污權(quán)交易的費(fèi)用；另外，政府部門(mén)應(yīng)建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)積極減少排放、積極出售排污權(quán)的企業(yè)從資金、稅收、技術(shù)等方面予以扶持；排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并時(shí)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)排污權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)入破產(chǎn)或兼并程序；新增排污企業(yè)所需的一般排污權(quán)可以通過(guò)市場(chǎng)交易獲得等。

4.加強(qiáng)分區(qū)試點(diǎn)工作

我國(guó)地域遼闊、自然條件復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等。如果采用一刀切的排污權(quán)交易制度，不僅管理成本巨大，而且效果也會(huì)打折。只有存在高需求、資源有稀缺性，才能形成交易的市場(chǎng)。所以，針對(duì)不同地區(qū)的地形地貌、氣象背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理水平，應(yīng)該采取不同的措施。在東部，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，二氧化硫排放指標(biāo)需求高，計(jì)算、評(píng)估方法簡(jiǎn)單，管理成本比較低，適合開(kāi)展排污權(quán)交易。因此，可以選擇長(zhǎng)三角地區(qū)作為進(jìn)行深入試點(diǎn)，把體系做得更規(guī)范，然后逐步擴(kuò)大到珠三角、華北、東北平原地區(qū)。

5.加強(qiáng)國(guó)際合作

排污權(quán)交易在我國(guó)還處于起步階段，但在國(guó)外已經(jīng)相當(dāng)成熟。因此，加強(qiáng)國(guó)際合作，充分借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有助于我國(guó)排污權(quán)交易體系的完善。當(dāng)前，我國(guó)在排污權(quán)領(lǐng)域的國(guó)際合作已經(jīng)起步，如美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)正在我國(guó)從事一項(xiàng)環(huán)境政策推廣計(jì)劃，致力于尋求適合中國(guó)自身的有效的環(huán)境污染總量控制方法；1999年春季，中國(guó)國(guó)家環(huán)?？偩趾兔绹?guó)環(huán)保局簽署了開(kāi)展酸雨和試行排污權(quán)交易政策研究的諒解備忘錄；美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)被指定作為合作伙伴開(kāi)展“四省三市及華能公司總量控制及排污權(quán)交易試點(diǎn)項(xiàng)目”。這些國(guó)際合作項(xiàng)目已經(jīng)給我國(guó)排污權(quán)交易的推進(jìn)帶來(lái)了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)的國(guó)情與美國(guó)有較大差距。因此，我國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)實(shí)施的排污權(quán)交易計(jì)劃進(jìn)行改造，及時(shí)發(fā)現(xiàn)排污權(quán)交易在我國(guó)實(shí)施所存在的問(wèn)題與障礙，使其適合中國(guó)的現(xiàn)狀，更好地與中國(guó)的法規(guī)和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，建立有中國(guó)特色的排污權(quán)交易制度。

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