[摘 要] 政府投資項(xiàng)目代建制是原有制度安排的一種變遷，是一項(xiàng)能夠提高政府投資效益和管理水平的有效的制度安排，代建制作為政府投資項(xiàng)目的管理方式創(chuàng)新內(nèi)容之一，其對于政府經(jīng)濟(jì)管理職能變革的意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其對于原有項(xiàng)目管理方式的創(chuàng)新價(jià)值。

[關(guān)鍵詞] 代建制 制度變遷 理性分析

國務(wù)院2004年7月頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中提出：“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行代建制，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量、工期，建成后移交使用單位?！敝链耍陙碓谝恍┑胤秸性囆械拇ㄖ?，首次在中央政府的文件中被正式推出，發(fā)展中的代建制有了政策性依據(jù)，但與代建制相關(guān)的基礎(chǔ)理論還需進(jìn)一步研究。

一、代建制的內(nèi)涵分析

1.代建制的概念

項(xiàng)目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托——稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用CM制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計(jì)、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗(yàn)和良好信譽(yù)，是一名優(yōu)秀建設(shè)經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)。

2.代建制與工程項(xiàng)目管理和工程總承包

所謂“工程項(xiàng)目管理”，是指從事工程項(xiàng)目管理的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同的約定，代表業(yè)主對項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過程或若干階段的管理服務(wù)。在項(xiàng)目管理過程中，項(xiàng)目管理企業(yè)不直接與項(xiàng)目的總承包企業(yè)或勘察、設(shè)計(jì)、施工等企業(yè)簽訂合同，只是協(xié)助業(yè)主與上述企業(yè)簽訂合同并受業(yè)主委托監(jiān)督合同的履行。項(xiàng)目管理的主要方式由項(xiàng)目管理服務(wù)(PM)和項(xiàng)目管理承包(PMC)兩種。

所謂“工程總承包”，是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行(竣工驗(yàn)收)等實(shí)行全過程或若干階段的承包。在工程總承包中，總承包企業(yè)按照合同約定對工程項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、造價(jià)等向業(yè)主負(fù)責(zé)、總承包企業(yè)依法將所承包工程中的部分工作發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的分包企業(yè)，分包企業(yè)按照合同的約定對總承包企業(yè)負(fù)責(zé)。工程總承包中的主要方式有設(shè)計(jì)——采購——施工(EPC)或交鑰匙總承包、設(shè)計(jì)——施工總承包(DB)等幾種。

綜合上述三個(gè)概念的表達(dá)，可以得出如下結(jié)論：

第一，項(xiàng)目管理對于項(xiàng)目建設(shè)單位來講，是在合同范圍內(nèi)為之提供一種技術(shù)性管理服務(wù)，工程總承包則是為建設(shè)單位提供技術(shù)性與建造勞務(wù)相結(jié)合的服務(wù)。在這一點(diǎn)上，代建單位的代建工作與項(xiàng)目管理相同，而與工程總承包有所區(qū)別。

第二，在項(xiàng)目管理中，項(xiàng)目管理企業(yè)的管理行為是代表建設(shè)單位，以建設(shè)單位的名義做出的;而在工程總承包中，總包企業(yè)除了以自己的名義完成承包范圍內(nèi)的工作外，對從自己這里分包工程的分包企業(yè)的管理和協(xié)調(diào)也是以自己的名義而非代表建設(shè)單位進(jìn)行。在這一點(diǎn)上，代建單位完全以自己的名義完成工程建設(shè)及其管理的操作方式與工程總承包相同，而與項(xiàng)目管理有所區(qū)別。代建制是對建設(shè)管理費(fèi)用的承包，項(xiàng)目管理企業(yè)具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金支配權(quán))，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，包括投資保值責(zé)任。

第三，與項(xiàng)目管理和工程總承包一樣，工程項(xiàng)目的“代建”從根本上講是一種適應(yīng)市場發(fā)展和變化的工程建設(shè)方式，我國將其作為公共工程建設(shè)的制度化范式，從公共投資管理角度來講，無疑是一種體制創(chuàng)新。

政府投資項(xiàng)目代建制的主要宗旨是為了解決在我國現(xiàn)有行政管理體制之下，行政機(jī)關(guān)直接管理尤其以國家名義投資建設(shè)項(xiàng)目所造成的“投資、建設(shè)、管理、使用”四權(quán)合一模式所造成的“責(zé)、權(quán)、利”難以分清，難以具體落實(shí)的嚴(yán)重弊端，是以分權(quán)和市場化的方式對政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)利運(yùn)行進(jìn)行一定的限制，在實(shí)施的效果上則主要表現(xiàn)為項(xiàng)目投資和工期的節(jié)省、質(zhì)量的提高和工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的防治。因此，基于政府投資項(xiàng)目管理的主旨，我們在對代建制進(jìn)行制度定位時(shí)，不應(yīng)將其混同于一般的項(xiàng)目管理方式，否則將難于理清代建單位的代建和對于項(xiàng)目的管理之間的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)將其歸位為解決政府業(yè)主的“虛位”問題，提高項(xiàng)目管理的效率，明確各主體責(zé)任而將政府對于公益性項(xiàng)目的建設(shè)管理通過一攬子的方式委托代建單位實(shí)施的行政管理方式，是一種具有中國特色的政府投資項(xiàng)目管理方式。

二、代建制的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度之間是相互依存的，一項(xiàng)制度安排的變動將使原有結(jié)構(gòu)失衡，從而可能引發(fā)其他制度安排的變遷。我國傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理制度具有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，是政府直接配置資源的一種制度安排，但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，原有制度所使用的環(huán)境發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，從而為其制度變遷提供了條件。

我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，實(shí)踐已經(jīng)證明原有政府投資項(xiàng)目管理制度出現(xiàn)了邊際效用遞減趨勢，不但導(dǎo)致了社會和經(jīng)濟(jì)效益的日趨低下，而且還導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的大量滋生，充分暴露出原有制度的無效性，政府投資項(xiàng)目代建制的出現(xiàn)和實(shí)施，就是原有制度變遷的過程。

傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理制度為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府投資項(xiàng)目建設(shè)做出了應(yīng)有的歷史貢獻(xiàn)，但是，它明顯與市場經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng)，并逐步顯露出其制度的無效性。一是政府職能的越位、錯位。二是趨利機(jī)制導(dǎo)致投資失控。三是項(xiàng)目建設(shè)的自營性、臨時(shí)性、分散性導(dǎo)致質(zhì)量與效益低下。四是監(jiān)督制約機(jī)制缺失導(dǎo)致腐敗。政府官員的參與造成行政權(quán)力直接介入項(xiàng)目投資和建設(shè)，容易產(chǎn)生“長官意志”、“拍腦袋決策”問題，當(dāng)監(jiān)督機(jī)制缺失時(shí)更會導(dǎo)致腐敗。五是導(dǎo)致建設(shè)市場混亂。

政府投資項(xiàng)目實(shí)際上就是政府向社會提供的公共物品，其投資管理模式是由政府向社會提供公共物品制度所決定的。長期以來，我國實(shí)行高速集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和相對單一的所有制形式，政府壟斷了社會資源的配置，成為公共物品的惟一供給者。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上建立起來的政府投資項(xiàng)目管理制度，必然與基本經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與政府向社會提供公共物品的制度保持高度的一致性。同時(shí)，政府投資項(xiàng)目管理制度與投資體制和建筑業(yè)管理制度密切相關(guān)。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，與政府投資項(xiàng)目管理制度密切相關(guān)的其他制度發(fā)生了深刻的變遷：一是公共物品供給制度，從政府是惟一的供給主體，演變成為公共物品多元化供給的一種新的制度安排；二是打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的投資體制，形成了投資主體和資金渠道多元化格局；三是建筑業(yè)管理制度的變革，促使了項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理和工程總承包等一系列制度的建立。

上述表明，在公共物品供給制度、投資體制和建筑業(yè)管理制度發(fā)生變遷時(shí)，一方面，原有的制度安排出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)失衡，傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理制度已經(jīng)無法適應(yīng)這一環(huán)境變化，必須通過制度的變遷來改變這一狀況；另一方面，其他制度安排的改變也為政府投資項(xiàng)目管理制度提供了變遷的基本條件。所以，政府投資項(xiàng)目代建制是原有制度安排的一種變遷。

三、代建制委托代理理論分析

委托——代理理論興起于20世紀(jì)60年代末，由羅斯（Ross）、詹森（Jensen）與麥克林（Meckling）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出來的。委托——代理理論認(rèn)為委托人與代理人之間存在信息不對稱性，代理人掌握著比委托人更多的信息，憑借這個(gè)優(yōu)勢獲取更多的利益，而造成委托人的損失。信息不對稱性從發(fā)生的時(shí)間來看，可分為事前不對稱和事后不對稱，事前不對稱發(fā)生在當(dāng)事人簽訂契約之前，產(chǎn)生逆向選擇；事后不對稱性發(fā)生在簽訂契約之后，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。逆向選擇指委托人處于信息不利地位，不清楚潛在代理人的真實(shí)情況，可能選擇到并不滿意的代理人。而且代理人還會利用這部分隱蔽信息選擇有利于自己的契約，犧牲委托人的利益。為解決逆向選擇問題，委托人可通過制定一套策略或契約來獲取代理人的信息，采用信息甄別手段；或者高質(zhì)量代理人利用信息優(yōu)勢向委托人傳播自己的私人信息，采用信號傳遞手段。道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在委托——代理關(guān)系確立以后，指代理方利用信息優(yōu)勢隱瞞對委托方不利的信息和行為，使委托方遭受損失，而實(shí)現(xiàn)利己的目的。道德風(fēng)險(xiǎn)會增加不利事件發(fā)生的概率、影響資源的最優(yōu)配置和導(dǎo)致低效率。為了解決道德風(fēng)險(xiǎn)對委托人造成的利益損失，委托人在與代理人簽約時(shí)就應(yīng)考慮如何減少道德風(fēng)險(xiǎn)的損害。一種解決方案是在合同中簽訂避免道德風(fēng)險(xiǎn)的條款，以防止代理人采取危害委托人的行為。采用這種方案，委托人需要在合同履行過程中監(jiān)督代理人的行為。合同條款是否能避免道德風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于委托人能否監(jiān)督代理人的行為，以及監(jiān)督成本的大小。監(jiān)督越困難，道德風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性越大，而且道德風(fēng)險(xiǎn)的危害也越大。另一種方案是為了彌補(bǔ)監(jiān)督的困難采取的激勵措施，以激勵促使代理人為了自身效用最大化自愿地或不得不選擇與委托人標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)相一致的行動。

對于政府投資項(xiàng)目，傳統(tǒng)上是采用項(xiàng)目使用單位自建的建設(shè)工程管理模式，即通過組成項(xiàng)目法人、工程指揮部或基建辦等對政府投資項(xiàng)目直接管理，項(xiàng)目使用單位因分別與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、建設(shè)承包商和建設(shè)監(jiān)理單位之間直接簽訂業(yè)務(wù)承攬合同而建立了委托——代理關(guān)系:首先，政府投資主管部門與項(xiàng)目使用單位之形成了委托——代理關(guān)系，在這里政府投資主管部門為委托人，項(xiàng)目使用單位為代理人，其次，則是由項(xiàng)目使用單位因分別與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位等簽訂業(yè)務(wù)合同而形成的委托——代理關(guān)系，在這里項(xiàng)目使用單位為委托人，而規(guī)劃設(shè)計(jì)等單位為代理人。但這種在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的建設(shè)工程管理模式所產(chǎn)生出來的委托——代理關(guān)系中在著許多弊端。在這個(gè)以項(xiàng)目使用單位為紐帶所形成的委托——代理鏈當(dāng)中，使用單位無論作為代理人，還是作為委托人都是不合適的。

實(shí)行代建制后，項(xiàng)目使用單位只是對項(xiàng)目提出建筑功能和使用上的需求后便不再直接參與項(xiàng)目的建設(shè)和管理，其主要職責(zé)變?yōu)楹驼顿Y主管部門一道對代建單位的建設(shè)活動實(shí)施監(jiān)督。這樣以來，對于政府投資項(xiàng)目在代建制框架下就形成了一條以代建單位為紐帶的委托——代理鏈:項(xiàng)目投資主管部門通過公開招標(biāo)選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施活動，這里政府投資主管部門(包括項(xiàng)目使用單位)為政府投資項(xiàng)目的委托人，代建單位為代理人。在這個(gè)以代建單位為紐帶的委托——代理鏈中，代建單位因其專業(yè)化和第三方等特點(diǎn)使其成為政府投資項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為代理人，因?yàn)榇▎挝痪哂胸S富的項(xiàng)目管理知識和經(jīng)驗(yàn)，熟悉投資規(guī)律和基建程序，委托其代行業(yè)主的職能對政府投資項(xiàng)目全過程負(fù)責(zé)，不僅能克服設(shè)計(jì)、施工、試運(yùn)行等項(xiàng)目各階段相互脫節(jié)的矛盾，而且出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮，代建單位會主動發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，運(yùn)用各種有效的項(xiàng)目管理手段來實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目投資效益的最大化。

四、代建制隱形激勵理論分析

所謂激勵就是要使得人達(dá)到一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，他具有采取行動動力。20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)將動態(tài)博奕理論引人委托——代理關(guān)系的研究之中，論證了在多次重復(fù)代理關(guān)系情況下，競爭、聲譽(yù)等隱性激勵機(jī)制能夠發(fā)揮激勵代理人的作用，充實(shí)了長期委托——代理關(guān)系中激勵理論的內(nèi)容。由克瑞普斯等人提出的聲譽(yù)模型， 解釋了靜態(tài)博奕中難以解釋的“囚徒困境”問題。當(dāng)參與人之間只進(jìn)行一次性交易時(shí)，理性的參與人往往會采取機(jī)會主義行為，通過欺騙等手段追求自身效用最大化目標(biāo)，其結(jié)果只能是非合作均衡。但當(dāng)參與人之間重復(fù)多次交易時(shí)，為了獲取長期利益，參與人通常需要建立自己的聲譽(yù)，一定時(shí)期內(nèi)的合作均衡能夠?qū)崿F(xiàn)。法瑪?shù)难芯勘砻?，“代理人市場的競爭對代理人施加有效壓力”，在競爭性代理人市場上，代理人的市場價(jià)值決定于其過去的經(jīng)營業(yè)績，從長期來看，代理人必須對自己的行為負(fù)完全的責(zé)任，因此，即使沒有顯性激勵的合同，代理人也會有積極性努力工作， 因?yàn)檫@樣做可以改進(jìn)自己在代理人市場上的聲譽(yù)，從而提高未來的收入?；裟匪固啬穼⑸鲜鏊枷肽Ｐ突?，形成代理人——聲譽(yù)模型。這一機(jī)制的作用在于，代理人工作的質(zhì)量是其努力和能力的一種信號，表現(xiàn)差的代理人難以得到人們對他的良好預(yù)期，不僅內(nèi)部提升的可能性下降，而且被其他企業(yè)重用的機(jī)率也很弱。

綜上所述，政府投資項(xiàng)目代建制在我國的產(chǎn)生有其深厚的理論基礎(chǔ)，解決了傳統(tǒng)體制所有者代表缺位的問題，解決了傳統(tǒng)體制下由“基建辦”、“指揮部”等臨時(shí)機(jī)構(gòu)外行管理內(nèi)行的問題，解決了政府機(jī)構(gòu)過多直接參與項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，以及概預(yù)算軟約束的問題等，體現(xiàn)項(xiàng)目管理的專業(yè)化、科學(xué)化，以及責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

[1]錢省三 梁 穎:關(guān)于代建制的理論基礎(chǔ)分析.中國工程咨詢，2007（12）

[2]康克龍:從作用機(jī)理透視代建制度安排.中國工程咨詢，2008（1）

[3]諾 斯:制度變遷理論綱要.改革，1995（3）