我國(guó)30年來(lái)改革發(fā)展已經(jīng)引起經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，目前既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵期，同時(shí)又是矛盾凸顯期。據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道，我國(guó)每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件造成的人員傷亡逾百萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)損失約占中國(guó)GDP的６%左右。

從最近幾年的案例分析，突發(fā)公共事件大多發(fā)生在縣域一級(jí)。突發(fā)公共事件發(fā)生后，往往存在信息遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)的情況，這樣直接導(dǎo)致決策時(shí)間的延誤和決策本身的失誤?？h級(jí)政府也往往被迫坐在燃燒起來(lái)的火藥桶上。因此，專(zhuān)家們呼吁，縣級(jí)政府需要探索建立運(yùn)行良好的突發(fā)公共事件的輿論分析和通報(bào)制度。

組織傳播理論認(rèn)為，在政府工作系統(tǒng)的流程中，信息最為關(guān)鍵。信息的收集、傳遞、儲(chǔ)存和恢復(fù)是政府運(yùn)作中的關(guān)鍵行為，并在縣域突發(fā)公共事件中扮演著左右事件發(fā)展的角色，影響著整個(gè)突發(fā)公共事件的處理。事實(shí)上，自從2003年SARS以來(lái)，各級(jí)政府都非常重視制定突發(fā)公共事件的處理預(yù)案，從網(wǎng)絡(luò)檢索看，全國(guó)上下，從省級(jí)政府開(kāi)始一直延續(xù)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，大都有規(guī)章，有制度，有預(yù)案。但為什么到了關(guān)鍵時(shí)刻，這些預(yù)案又形同虛設(shè)？媒體和網(wǎng)民們普遍驚呼遭到信息封鎖了呢？在這里，我們不討論縣級(jí)政府中可能存在的故意封鎖信息問(wèn)題，因?yàn)楣室夥怄i信息已經(jīng)是涉及違法的行為。我們只從理論角度來(lái)討論因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的工作能力、工作方法和機(jī)關(guān)工作作風(fēng)問(wèn)題，尤其是隱含在能力、方法和作風(fēng)背后的一些深層次因素，并因之導(dǎo)致突發(fā)公共事件中信息匱乏、信息模糊而引起的信息封鎖的問(wèn)題。以此作為各級(jí)政府今后有效防止突發(fā)公共事件中信息封鎖現(xiàn)象的決策參考。

縣級(jí)政府處理突發(fā)公共事件中的信息匱乏、信息模糊以及信息封鎖，實(shí)質(zhì)上反映了政府信息處理中領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人理性和集體智能的欠缺。公共事件信息傳播包括所有相關(guān)部門(mén)參與者的信息搜尋活動(dòng)，以及類(lèi)似的信息集體加工和存儲(chǔ)過(guò)程。對(duì)于政府參與者個(gè)體掌握信息的性質(zhì)，理性選擇和有限理性學(xué)說(shuō)之間一直存在著爭(zhēng)論。第一種理論的出發(fā)點(diǎn)是假定政府所有參與者都掌握充分的信息；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為參與者得到的信息并非十分全面，然而，如果按照有關(guān)的政府決策參數(shù)來(lái)衡量，參與者還是應(yīng)該掌握了足夠的信息。筆者以為，縣級(jí)政府集體層次上信息的性質(zhì)，不僅取決于人們對(duì)充分信息的理解，而且還取決于有限理性支配下的人們?nèi)绾翁幚韺?dǎo)致集體選擇的信息，正是在這個(gè)環(huán)節(jié)，信息模糊導(dǎo)致信息匱乏，信息匱乏產(chǎn)生信息封鎖。

一、信息模糊。信息的模糊性包括所有強(qiáng)調(diào)政府信息的無(wú)法預(yù)測(cè)性和易變性的理論。在社會(huì)迅速發(fā)展和變化的時(shí)期，政府信息的模糊性表現(xiàn)得更為明顯。其一是政府工作目標(biāo)本身的模糊性。政府的工作目標(biāo)和決策常常只是松散關(guān)聯(lián)的。一個(gè)縣級(jí)政府對(duì)自己的目標(biāo)的表述常常是很理性的，但實(shí)際政府運(yùn)作過(guò)程與這些理性目標(biāo)又常常是背道而馳的。這其實(shí)很容易理解，因?yàn)槟繕?biāo)的表述是由政府主管部門(mén)作出的，他們只是眾多利益集團(tuán)中的一部分。在政府具體運(yùn)行過(guò)程中，還有許多其他群體參與進(jìn)來(lái)，反映了各種利益的沖突和妥協(xié)。因此經(jīng)常表現(xiàn)為多變性和不一致性，甚至出現(xiàn)政府目標(biāo)替代現(xiàn)象。這也是人們常說(shuō)的“議在會(huì)上，寫(xiě)在紙上，掛在墻上，掉在地上”的意思。其二是政府部門(mén)普遍存在的官話(huà)套話(huà)。官話(huà)套話(huà)的根源在于官僚交流語(yǔ)言中的獨(dú)白形式，健康的政府行為被理性所組織化的官僚行為所取代。由于話(huà)語(yǔ)和說(shuō)話(huà)者的實(shí)際意圖相分離，因而不能把官員個(gè)人的行為與他的言辭等同起來(lái)，經(jīng)常與上級(jí)打交道的明智的下級(jí)也就逐漸學(xué)會(huì)了把信息與意義分別開(kāi)來(lái)。這樣，聰明的下級(jí)自然也就不會(huì)把突發(fā)公共事件預(yù)案與實(shí)際運(yùn)作等同起來(lái)了。責(zé)怪官僚說(shuō)話(huà)帶官腔其實(shí)是誤把單向度的獨(dú)白當(dāng)做是健康的社會(huì)對(duì)話(huà)。所以人們往往感覺(jué)很難與官僚體制下的人有真正的交流，不僅解決不了問(wèn)題也沒(méi)有實(shí)際的社會(huì)意義。但是，這種獨(dú)白式的官話(huà)套話(huà)在特定的時(shí)間和環(huán)境里，可以給官員們?yōu)楸３肿约盒袆?dòng)的一致性而改變他們行為的解釋空間，增強(qiáng)了他們應(yīng)變突發(fā)事件時(shí)的彈性，也因此產(chǎn)生了信息的模糊性。這種模糊性信息在特定的情況下不僅能夠保護(hù)官員不被上級(jí)的仔細(xì)審核來(lái)維護(hù)其權(quán)力職位，而且還會(huì)混淆接受者對(duì)任務(wù)的理解。

二、信息匱乏。應(yīng)該說(shuō)，信息模糊只是造成信息匱乏的一個(gè)間接原因。其直接原因之一是突發(fā)公共事件本身的不確定性，這種不確定性造成了縣級(jí)政府信息傳播的復(fù)雜性。客觀地說(shuō)，縣級(jí)區(qū)域內(nèi)有些事件發(fā)生的概率總體上是非常低的。但是在不確定的環(huán)境下往往會(huì)在意想不到的情況下發(fā)生，而且后果極為嚴(yán)重。其二是墨菲效應(yīng)。黨政機(jī)關(guān)在干部使用方面，往往把低層崗位上成功的干部提升到具有權(quán)力和影響力的地位，這些人在新的位置上往往就成了不稱(chēng)職者。即使以后可能成為稱(chēng)職者，也會(huì)引發(fā)干部系統(tǒng)性的樣本偏見(jiàn)。他們?nèi)菀装炎约旱某晒w因于自己過(guò)去的行動(dòng)，這些行動(dòng)當(dāng)然包括上下搪塞、左右糊弄的策略，從而夸大了他們自己在未來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和取得更大成功的能力。由于成功的干部個(gè)體得到晉級(jí)，而成績(jī)平平者受到忽視，因此，在解釋過(guò)去時(shí)，干部制度產(chǎn)生了巨大的壓力，這種壓力使這些實(shí)際不稱(chēng)職者更加有信心自以為是地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。這種充滿(mǎn)自我肯定的樂(lè)觀主義就很有可能導(dǎo)致愚蠢的類(lèi)似信息封鎖之類(lèi)的政治冒險(xiǎn)行為。

三、信息封鎖。造成信息封鎖的原因很多，既有故意封鎖的原因，也有無(wú)意識(shí)行為所造成的封鎖事實(shí)。原因其一是確實(shí)存在無(wú)意識(shí)的信息過(guò)濾現(xiàn)象。組織傳播的結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，組織中的每個(gè)人、每個(gè)組織環(huán)節(jié)都是一塊海綿，他們?cè)诮M織中往往起著一種消極的過(guò)濾作用。而且每個(gè)“過(guò)濾器”都與眾不同。它把外界信息一一過(guò)濾，編織出一個(gè)只有自己才能看到的世界。人們之所以對(duì)同一公共事件反應(yīng)千差萬(wàn)別，根本原因就是“過(guò)濾器”不同。舉個(gè)例子說(shuō)，假設(shè)你在飛機(jī)上熟睡，突然在高空中遇到了強(qiáng)氣流顛簸而驚醒，如何認(rèn)定飛行員不向大家發(fā)警報(bào)或作解釋呢？是強(qiáng)烈抗議飛行員不顧乘客死活只忙于自己背降落傘？還是除了腦袋隨著飛機(jī)顛簸稍許晃動(dòng)又若無(wú)其事地繼續(xù)安睡? 這完全取決于你獨(dú)特的精神“過(guò)濾器”判斷的結(jié)果。一個(gè)人的“過(guò)濾器”就像他的指紋一樣持久而獨(dú)特，并且無(wú)時(shí)無(wú)刻不在工作。在所有你可能去做，可能感覺(jué)和可能思考的事情中，你的“過(guò)濾器”不斷引導(dǎo)你應(yīng)該怎樣去做。作用在組織環(huán)節(jié)的過(guò)濾器，則隨著政府層級(jí)的遞升呈指數(shù)上升。層級(jí)越多，信息傳播中的過(guò)濾就越多。美國(guó)一項(xiàng)著名的組織傳播狀況調(diào)查顯示，信息向上傳播時(shí)，假如在最初的級(jí)別中收到的信息為5 000項(xiàng)，并假設(shè)每經(jīng)過(guò)一級(jí)過(guò)濾一半的信息，那么到了第六級(jí)時(shí)剩下的信息連80項(xiàng)也不到。信息在下行傳播中，好像經(jīng)過(guò)一個(gè)個(gè)漏斗，層層過(guò)濾，如果政府的原始信息是100％的話(huà)，口頭傳播經(jīng)5個(gè)層次，到達(dá)最后一個(gè)受信者那里時(shí)，就只剩下20%了。

其二是 “守門(mén)人”現(xiàn)象。這一模型近似于過(guò)濾器模型，但含義略有不同。“過(guò)濾器”在過(guò)濾信息時(shí)更多的是無(wú)意識(shí)過(guò)濾，而“守門(mén)人”卻是有意為之?！笆亻T(mén)人”理論是由庫(kù)爾特·盧因在《群體生活的渠道》一文中提出的。在研究群體傳播的過(guò)程時(shí)，他認(rèn)為信息的傳播流動(dòng)是在一些含有“門(mén)區(qū)”的渠道里進(jìn)行的，在這些渠道中，根據(jù)公正的規(guī)則或者是“守門(mén)人”的標(biāo)準(zhǔn)，決定信息是否可以進(jìn)入渠道或繼續(xù)在渠道里流動(dòng)。組織結(jié)構(gòu)的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)“守門(mén)人”。守門(mén)人可以是個(gè)人，也可以是集體。比如說(shuō)為了保住自己的職位和升遷發(fā)跡而為自己的錯(cuò)誤辯解的干部就是這樣的守門(mén)人。有時(shí)，關(guān)鍵部門(mén)的秘書(shū)、助理、協(xié)調(diào)部門(mén)等等都可能成為守門(mén)人。守門(mén)人的把關(guān)行為可以分為抑制與疏導(dǎo)。前者是指守門(mén)人準(zhǔn)予某些信息傳播的行為，后者則是指禁止一些信息傳播或?qū)⑵鋾簳r(shí)擱置的行為。守門(mén)人“把關(guān)”的標(biāo)準(zhǔn)主要是來(lái)自于政府工作規(guī)則、自身原有經(jīng)驗(yàn)、看法、興趣等等總和的預(yù)存立場(chǎng)。同時(shí)，也受到周?chē)h(huán)境如上級(jí)、同事以及輿論的影響。不管這些行為是自覺(jué)的還是不自覺(jué)的，都可能成為突發(fā)公共事件信息的殺手。物理學(xué)家理查德·費(fèi)曼是羅杰委員會(huì)的一名成員，該委員會(huì)曾調(diào)查了1986年“挑戰(zhàn)者號(hào)”航天飛機(jī)空難事件。在《今日物理》的一篇文章中，費(fèi)曼敘述了他在羅杰委員會(huì)工作的經(jīng)歷。費(fèi)曼觀察到，下屬經(jīng)常有一些有價(jià)值的信息，但沒(méi)有傳遞給管理者·費(fèi)曼證明了在馬歇爾宇航中心的工程師和中心管理者們?cè)谠S多問(wèn)題沒(méi)能達(dá)成一致意見(jiàn)。他讓3位工程師寫(xiě)下在發(fā)動(dòng)機(jī)失靈時(shí)飛行失敗的概率，工程師們的預(yù)測(cè)概率是1比200。他又讓一位管理者估計(jì)失敗的概率，管理者的預(yù)測(cè)竟然是1比10萬(wàn)！這種巨大懸殊的不一致讓費(fèi)曼目瞪口呆。其實(shí)，這就是組織傳播中常見(jiàn)的“守門(mén)人”制造的戲劇性現(xiàn)象。

其三是故意曲解。它是指對(duì)信息的操縱，使得接收者積極地知覺(jué)曲解后的信息。個(gè)中緣由一方面是政治過(guò)程中信息的不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致人們會(huì)策略地使用信息，另一方面是基層政府故意掩蓋對(duì)自己不利的信息。發(fā)生這種情況的原因是很清楚的，這是因?yàn)闄?quán)力方向控制了信息的價(jià)值?？h級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)及其干部提升，基本上是從基層干部自己匯報(bào)上來(lái)的信息中知覺(jué)到的，這就必然導(dǎo)致“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”現(xiàn)象的屢禁不止。因?yàn)閮e幸心理是人的天性。

還想說(shuō)說(shuō)媒體報(bào)道。凡出現(xiàn)突發(fā)公共事件的地方政府，都非常期待引導(dǎo)媒體客觀公正地，說(shuō)白了是對(duì)自己有利方面的報(bào)道，其實(shí)這是很困難的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，媒體競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)是刀光劍影，一般媒體都靠“人咬狗”的新聞吸引眼球，藉以提高自身的社會(huì)影響力。因此，突發(fā)公共事件的地方官員，一方面心存僥幸，期待媒體的良心發(fā)現(xiàn)；另一方面則對(duì)媒體咬牙切齒，認(rèn)為世上本太平，媒體多攪事。然而，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)信息的社會(huì)里，如果沒(méi)有大眾媒體的“攪事”，我們的社會(huì)進(jìn)步可能就會(huì)延緩好多年。正如齊惠在《縣域突發(fā)公共事件的處置》一文所說(shuō)，當(dāng)今社會(huì)，幾乎所有突發(fā)公共事件都受到媒體和大眾關(guān)注，相當(dāng)一部分受到媒體和大眾輿論的左右，甚至還會(huì)出現(xiàn)輿論一邊倒的“民間定案”行為。信息化時(shí)代，報(bào)紙雜志、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等多渠道的信息傳遞使封鎖消息成為不可能，也不現(xiàn)實(shí)，有時(shí)更會(huì)適得其反，越捂越炸。因此，各地縣級(jí)政府需要運(yùn)用組織傳播的理論思維，以對(duì)黨、對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，探索基層政府信息傳播的規(guī)律，切實(shí)解決干部思想觀念和工作作風(fēng)方面的問(wèn)題，立足于未雨綢繆、切實(shí)防范于未然。同時(shí)，建立實(shí)際有效的突發(fā)公共事件的輿論分析和通報(bào)制度，才能使突發(fā)公共事件的損失減少到最低程度。

主要參考資料來(lái)源：

[1] 人民網(wǎng)：《公共突發(fā)事件我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)》，http://gov.people.com.cn/GB/46737/3895401.html

[2]中國(guó)新聞網(wǎng)：《縣域突發(fā)公共事件的處置》， http://news.sohu.com/20090211/n262177 313 .shtml

[3]丹尼斯·麥奎爾/斯文·溫德?tīng)枺骸洞蟊妭鞑ツＪ秸摗?，祝建華譯，上海譯文出版社，1987年版

[4]艾倫·杰伊·查倫巴：《組織溝通-商務(wù)與管理的基石》，魏江、朱紀(jì)平譯，電子工業(yè)出版社，2004年版

[5] 切莉爾·漢密爾頓：《實(shí)效傳播》，李斯平、裴霜霜譯，暨南大學(xué)出版社，2005年版

[6]查爾斯·J·?？怂梗骸逗蟋F(xiàn)代公共行政》，楚艷紅等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版

[7] 周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年版

[8]胡河寧：《組織傳播》，科學(xué)出版社2006年版

（作者系溫州醫(yī)學(xué)院組織傳播研究所所長(zhǎng)，教授，兼任中國(guó)科技大學(xué)知識(shí)管理研究所組織傳播研究室主任）