協(xié)調(diào)立法與行政機構(gòu)之間、財政與業(yè)務(wù)部門利益之間以及中央與地方政府之間的利益，實現(xiàn)各方力量穩(wěn)態(tài)均衡是非常棘手和現(xiàn)實的問題。

政府預(yù)算外活動在世界各國都廣泛存在。如何全面反映政府所有收支活動，將政府各類收支全部納入權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督視野，接受嚴格的預(yù)算審查或法律監(jiān)管，已成為目前各國政府公共預(yù)算改革的方向和趨勢。

筆者認為，美國政府在加強預(yù)算外監(jiān)管方面成效顯著?？偨Y(jié)其經(jīng)驗，對推進我國政府預(yù)算外收支管理改革具有借鑒和啟示意義。

預(yù)算外資金未脫離監(jiān)控

美國政府預(yù)算外收支活動的主要形式是預(yù)算外資金。所謂“預(yù)算外資金”是依法律規(guī)定，不列入總統(tǒng)預(yù)算提案和國會正常決議案的聯(lián)邦基金或支出。

另外，信貸市場也是政府脫離一般預(yù)算監(jiān)督的重要方式。政府以向授權(quán)的私人部門提供債務(wù)擔保的形式，擴展政府控制資源的能力。大量政府資助的個人、企業(yè)（如聯(lián)邦國家擔保協(xié)會、美國房地美、房利美等）都是政府的表外借款人。

在美國，預(yù)算外資金的預(yù)算權(quán)限、資金收入和支出情況雖不經(jīng)正常的國會預(yù)算程序，但并不意味著預(yù)算外資金完全脫離國會的監(jiān)管和控制。

首先，實施不同于一般預(yù)算的“權(quán)益預(yù)算”運作方式。預(yù)算外資金依照“權(quán)益預(yù)算”方式進行管理。每一項預(yù)算外資金雖不列入一般預(yù)算和年度審核，但其設(shè)立都需事前提出議案，經(jīng)國會審議通過后形成專門法律。

其次，提出“綜合預(yù)算”，對預(yù)算外資金實行總量監(jiān)管。1967年美國提出“綜合預(yù)算”概念，要求合并聯(lián)邦政府以及政府信托基金的所有收支，得出預(yù)算總額。這樣，預(yù)算外資金雖然不經(jīng)過每年總統(tǒng)預(yù)算撥款程序，但項目總額需在預(yù)算文件中反映。

第三，實施以法律為保障、國會主導(dǎo)的模式。與一般預(yù)算（稱之為“官僚預(yù)算”）隨意性不同，美國權(quán)益預(yù)算的增減取決于人口、經(jīng)濟以及對應(yīng)項目的專門法律法規(guī)等因素。其中，人口、經(jīng)濟因素難以控制，影響權(quán)益預(yù)算支付總額只能通過修改“權(quán)益法律”中受益人的資格標準或是審查程序加以調(diào)整。在美國，憲法賦予立法機構(gòu)——國會修改“法定權(quán)利”的權(quán)力。因此，國會實質(zhì)上掌握著預(yù)算外資金審批和監(jiān)督權(quán)。而權(quán)益項目對應(yīng)的管理司局則主要負責項目的具體執(zhí)行。這種以憲法為保障，國會為主導(dǎo)的“權(quán)益預(yù)算”模式在一定程度上有效規(guī)范了政府的預(yù)算外收支行為。

最后，建立了相對中立和全面的政府會計體系，作為配套機制。美國政府會計準則由非官方機構(gòu)制定，這種立場的中立性使得準則制定者將信息披露的重點往往放在政府收支的薄弱環(huán)節(jié)。

法治與制度不可或缺

筆者認為，美國經(jīng)驗起碼給我們提供了三點啟示。

第一，“?？顚Ｓ谩钡念A(yù)算外資金均應(yīng)納入“統(tǒng)一預(yù)算”管理，但需區(qū)別對待將預(yù)算外資金納入“統(tǒng)一預(yù)算”的監(jiān)督視野，既是強化問責性，控制財政管理風險的需要，更是加強預(yù)算管理、提高公共資源配置效率的要求。

目前，我國的社保資金、國有資本收益以及存在于財政專戶的公共資金具有顯著的“?？顚Ｓ谩碧卣?，與通行的“預(yù)算外資金”概念有類似之處。但從改革方向看，是否把上述項目均依單獨模式（例如“權(quán)益預(yù)算”模式）進行管理有待商榷。社保資金帶有權(quán)益項目性質(zhì)，可借鑒美國權(quán)益預(yù)算模式，單獨列支，防止在政府年度資源分配中被擠占、挪用。

國有資本收益屬于國家因其國有股權(quán)投資收益的獲利。國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于全體人民，其收益也應(yīng)由全體人民分享。因而，國有資本預(yù)算是否適用預(yù)算外單獨管理模式，并實施“?？顚Ｓ谩贝嬖跔幾h。

第二，政府預(yù)算外資金管理改革應(yīng)提升到戰(zhàn)略高度，并注意相關(guān)主體利益的協(xié)調(diào)。

在規(guī)范預(yù)算外資金管理、實現(xiàn)整體財政平衡的過程中，必然會觸動舊有利益格局。協(xié)調(diào)立法與行政機構(gòu)之間、財政（財政紀律倡議者）與業(yè)務(wù)部門利益（以增加本部門利益為目標）之間以及中央與地方政府間的利益，實現(xiàn)各方力量穩(wěn)態(tài)均衡是非常棘手和現(xiàn)實的問題。因此，戰(zhàn)略層面強有力的保障（例如憲法為保障，國會主導(dǎo)型模式）是改革的前提和基石。

我國政府預(yù)算改革過程中，要打破舊有格局，進一步規(guī)范政府收支行為，只有將完善預(yù)算外資金管理、嚴格財政紀律等預(yù)算改革納入到高層決策層更為廣泛、持續(xù)和透明的財政戰(zhàn)略當中，提升到法律高度，并輔之以全面且長遠的制度設(shè)計。

第三，政府預(yù)算外資金管理改革需要加強有關(guān)配套機制的建設(shè)，各類配套機制是加強預(yù)算外資金管理的制度保障和基礎(chǔ)。

如，加強預(yù)算外資金管理的法制建設(shè)。以透明且固定的法律來規(guī)范政府預(yù)算外行為，對以加強法治建設(shè)為目標的我國而言，意義尤為突出。如何將非正式制度的影響顯性化，在本質(zhì)上改變原有預(yù)算體系的相關(guān)激勵約束機制，改變預(yù)算主體的行為導(dǎo)向?qū)⑹俏覈诩訌婎A(yù)算外資金法制建設(shè)不能不考慮的因素。

又如，改革政府會計制度，引入市場化的政府會計記錄和報告體系，在條件允許的情況下，推行權(quán)責發(fā)生制的政府會計原則，則可全面充分反映政府的債務(wù)情況。

再如，改革具體的預(yù)算報告程序和預(yù)算編制方式，要求預(yù)算編制細化，及早提交，便于同級立法機構(gòu)的審批以及下級次政府的預(yù)算安排。此外，還需加強立法監(jiān)督機構(gòu)的人才配備，以全面提高預(yù)算審批能力等。

（作者供職于中國社會科學(xué)院）