事實(shí)上，全國(guó)反映強(qiáng)烈的跑“部”“錢”進(jìn)、土地財(cái)政和縣鄉(xiāng)債務(wù)問題，以及上學(xué)難、看病難、住房難等問題都與支出責(zé)任直接相關(guān)，根子則是政府支出責(zé)任與財(cái)政能力不匹配。

如果說河北在縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革中強(qiáng)調(diào)了收入劃分與支出責(zé)任對(duì)稱，那么，如何讓省、市、縣三級(jí)財(cái)政體制從整體上科學(xué)化呢？

河北，又一次在全國(guó)先行。“省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革試點(diǎn)”，這一財(cái)政術(shù)語(yǔ)的歷史意義早已超越了財(cái)政。

“依責(zé)賦權(quán)”

早在本世紀(jì)之端，河北省財(cái)政廳廳長(zhǎng)齊守印就對(duì)財(cái)政支出責(zé)任劃分進(jìn)行了研究，2001年，他在自己的博士論文中指出，“財(cái)政支出責(zé)任劃分是政府間財(cái)政體制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)”。

齊守印告訴記者，2005年省財(cái)政廳開始研究此項(xiàng)改革的具體方案時(shí)，有人提出了不同意見，“十年前中央就劃分好了，你還忙什么勁啊?！?/p>

但齊守印有自己的看法，他認(rèn)為，中央對(duì)支出責(zé)任的劃分主要是指中央與地方政府關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位維持性支出的劃分，對(duì)各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展性支出責(zé)任如何劃分暨相應(yīng)的專項(xiàng)資金各級(jí)如何分擔(dān)，并沒有作出明晰的界定，只有地區(qū)大小之別，而無項(xiàng)目的分野。

隨著社會(huì)發(fā)展，各種新的支出項(xiàng)目出現(xiàn)，且省以下各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)不相匹配的矛盾日益突出，將支出責(zé)任劃分改革深化推進(jìn)，很有必要。

“按照民主政治的基本原理，對(duì)于公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體而言，責(zé)任是第一位的，權(quán)力是為履行責(zé)任服務(wù)的；如果不是為了公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體履行向社會(huì)提供公共物品責(zé)任的需要，公民就沒有必要把自己的權(quán)利讓渡給別人從而形成可能異己的公共權(quán)力。因而，在研究制定公共經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，單純強(qiáng)調(diào)事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分(比如人們常說的建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的體制)，輕則屬于中國(guó)長(zhǎng)期封建專制社會(huì)專注權(quán)力、無視民主的表現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持責(zé)任劃分與權(quán)力劃分并舉，而且以責(zé)任的科學(xué)配置為前提，奉行依責(zé)賦權(quán)原則?！饼R守印曾撰文稱。

在財(cái)政系統(tǒng)“浸染”多年，齊守印通過切身體會(huì)和理性研究，各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)權(quán)交叉，難以避免出現(xiàn)互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象。“很多公共事務(wù)說是人人有責(zé)，共同負(fù)責(zé)。結(jié)果基本上都演變成沒人負(fù)責(zé)”。公共資源配置效率不高，一般和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分工不夠明確，不利于提高公共服務(wù)均等化水平和財(cái)政資金的使用效益。

參與支出責(zé)任劃分改革調(diào)研的河北省財(cái)政廳預(yù)算處趙宏亮，對(duì)當(dāng)年的情形記憶猶新，“我們是從2005年開始調(diào)研，次年成立了若干專門的工作組，各部門都抽調(diào)骨干力量進(jìn)行方案的起草和研究。去年，工作組形成成果18類249項(xiàng)支出責(zé)任進(jìn)行劃分，提交省政府審閱”。

2008年11月21日，河北省政府正式發(fā)文，批轉(zhuǎn)了“省財(cái)政廳關(guān)于省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革試點(diǎn)意見的通知”。

16億元試點(diǎn)

此次改革首批選取涉及公共安全、民族宗教事務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育、城市義務(wù)教育、文物保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、污染防治、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、水庫(kù)移民后期扶持、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、土地資源管理12類47項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。涉及資金約16億元。

趙宏亮介紹道，財(cái)政支出責(zé)任劃分與事權(quán)配置相匹配的原則、財(cái)政支出責(zé)任劃分與受益范圍相一致的原則、糾正公共服務(wù)效益外溢性的成本補(bǔ)償原則、共同事務(wù)合理分擔(dān)原則、循序漸進(jìn)不斷深化原則，構(gòu)成改革遵循的五項(xiàng)基本原則。

在改革內(nèi)容方面，首先是支出責(zé)任具體劃分。例如，土地資源利用與保護(hù)支出責(zé)任具體劃分情況如下：土地分等定級(jí)、土地評(píng)估等支出由省財(cái)政承擔(dān)；土地利用監(jiān)測(cè)、耕地保護(hù)等支出由省、市、縣財(cái)政分級(jí)承擔(dān)。

接著，對(duì)其中一些專項(xiàng)資金進(jìn)行了調(diào)整。如對(duì)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳入地方金庫(kù)70%部分，改為25%部分返還市、縣，38%部分按因素法分配市、縣財(cái)政，由市、縣自主用于耕地開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)及土地整理支出，其余7%部分由省級(jí)統(tǒng)籌安排用于全省土地資源管理性支出。

“之所以先期選取這些項(xiàng)目，是因?yàn)檫@些項(xiàng)目支出責(zé)任調(diào)整與各職能部門的利益沖突不很大，有利于改革的推進(jìn)”，趙宏亮說，改革的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政支出責(zé)任在省、市、縣各級(jí)政府間科學(xué)而清晰地配置。

改革迎難上

“從目前試點(diǎn)的情況來看，效果不錯(cuò)”，齊守印認(rèn)為，這樣的支出劃分明確落實(shí)了各級(jí)財(cái)政的責(zé)任，“比如一些跨地域的交通、水利設(shè)施。所涉及到的當(dāng)?shù)卣疾辉竿顿Y，怕出現(xiàn)‘我出錢，別人享受’的結(jié)果。上級(jí)部門如果統(tǒng)一規(guī)劃，承擔(dān)一部分支出責(zé)任，下級(jí)政府就會(huì)有積極性，這種有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目才能在各方共同出資和努力下，得以順利實(shí)施”。

“支出責(zé)任劃分是收入劃分和轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)依據(jù)”，齊守印說，以前的財(cái)政體制側(cè)重于對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行劃分，這會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入與支出責(zé)任脫節(jié)，“一些經(jīng)濟(jì)條件差的地區(qū)連基本的運(yùn)轉(zhuǎn)支付都承擔(dān)不起，以致欠發(fā)工教人員工資的現(xiàn)象，在相當(dāng)多的縣鄉(xiāng)發(fā)生。支出責(zé)任明確以后，下級(jí)一般事項(xiàng)支出責(zé)任履行有困難，上級(jí)財(cái)政要通過一般性轉(zhuǎn)移支付幫助解決，對(duì)兩級(jí)以上共同承擔(dān)責(zé)任的公共支出，按規(guī)定比例或具體項(xiàng)目類別安排?？罘謸?dān)，哪一級(jí)都不再有推諉責(zé)任的余地”。

齊守印認(rèn)為，越靠近基層，越了解實(shí)際，由基層政府更多的責(zé)任直接支出的分配使用，有利于增強(qiáng)財(cái)政配置的科學(xué)性，有利于在公共監(jiān)督下提高資金使用效益，“錢就放在那里，怎么用，大家一目了然”。

對(duì)于支出責(zé)任劃分改革試點(diǎn)的下一步推進(jìn)工作，齊守印認(rèn)為，“肯定會(huì)有阻力，我們是按照先易后難的原則循序推進(jìn)、逐漸深化”。因?yàn)橄乱浑A段改革所涉及的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，與一些省直部門的利益影響會(huì)很大，“將要取消一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，這樣一來，一些省直相關(guān)職能部門的資金管理權(quán)可能會(huì)發(fā)生改變。

“不管怎么說，改革還是要分步擴(kuò)展，今年還準(zhǔn)備將試點(diǎn)進(jìn)一步推進(jìn)到市、縣”，齊守印說。

事實(shí)上，全國(guó)反映強(qiáng)烈的跑“部”“錢”進(jìn)、土地財(cái)政和縣鄉(xiāng)債務(wù)問題，以及上學(xué)難、看病難、住房難等問題都與支出責(zé)任直接相關(guān)，根子則是政府支出責(zé)任與財(cái)政能力不匹配。河北，卻正在致力于讓省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任明晰，以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步調(diào)適財(cái)政收入劃分和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。