分稅制前，傾力投入培育支柱財源；分稅制后，宏觀調(diào)控扭轉(zhuǎn)下滑困局；危機(jī)之時推動結(jié)構(gòu)調(diào)整——云南“煙財政”因時制宜，推動“煙經(jīng)濟(jì)”發(fā)展不止步。

云南財政是典型的“煙財政”?！熬盼濉睍r期，“兩煙”在全省財政收入的比重已接近80%。近年來，隨著其它支柱產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，“兩煙”雖降為40%以上，但依然占據(jù)云南財政收入的主導(dǎo)地位。培育如此分量的支柱財源，云南走過了一條怎樣的道路？

1978—1992：

財政投入培育支柱財源

改革開放后，云南省政府將“發(fā)展兩煙作為云南第一戰(zhàn)略重點(diǎn)”，云南財政作出了不懈努力。

第一，扶持烤煙生產(chǎn)。一方面鼓勵農(nóng)民種煙和提高煙葉質(zhì)量。合理制定糧煙比價，使種煙收入略高于其它糧、經(jīng)作物；購買議價化肥、農(nóng)藥、地膜、營養(yǎng)袋等種煙所需物資轉(zhuǎn)平價供應(yīng)農(nóng)戶，價格差初期由財政承擔(dān)；對縣鄉(xiāng)政府和村集體組織完成種植和優(yōu)質(zhì)煙交售任務(wù)等給予獎勵。另一方面改善基礎(chǔ)設(shè)施。1988年全省推廣玉溪“水澆地工程”經(jīng)驗，對半山區(qū)和缺水煙地解決引水灌溉設(shè)施，每年建設(shè)30萬畝水澆地。

第二，扶持卷煙企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造。上世紀(jì)80年代初期，省財政除積極爭取財政部給予云南卷煙技改專項資金2000萬元和調(diào)整結(jié)構(gòu)安排煙草技改貸款外，主要采用上繳財政利潤包干，企業(yè)留利部分用于還貸；允許企業(yè)用技改后新增利潤或退還多交的所得稅還貸；每年在國家批準(zhǔn)的指標(biāo)內(nèi)退還企業(yè)己繳納的所得稅或產(chǎn)品稅，專項用于還貸等辦法。

第三，實行外匯補(bǔ)助。煙廠技術(shù)改造過程中需要大量外匯引進(jìn)先進(jìn)或關(guān)鍵設(shè)備，生產(chǎn)過程中需進(jìn)口大量輔料，除煙草企業(yè)出口所創(chuàng)外匯，省分到的50%部分全部留給煙草企業(yè)外，省里還調(diào)劑增加一部分。該期間共補(bǔ)助外匯7.5億美元。

第四，給予無息或低息借款增加煙葉儲備時間。生產(chǎn)名優(yōu)煙的煙葉，要有兩年左右的自然發(fā)酵和醇化期，質(zhì)量才能有保證。為解決企業(yè)流動資金不足，除在銀行貸款上盡力給予保證外，財政也給予部分無息或低息借款進(jìn)行支持。

第五，增加糧食價格差補(bǔ)貼（又稱“以煙補(bǔ)糧”）。由于省內(nèi)糧食不能自給，擴(kuò)大烤煙生產(chǎn)使糧煙爭地矛盾突出，上世紀(jì)80年代后期，為使烤煙種植面積穩(wěn)定在350萬畝左右，每年需從省外以議價購進(jìn)10億公斤糧食轉(zhuǎn)平價銷售。此項價差補(bǔ)貼每年財政多增加支出約2億元。

分稅制后：

宏觀調(diào)控沖破下滑困局

實行分稅制以后，“兩煙”提供的上劃中央增消兩稅占全省的64.8%，“兩煙”提供的地方一般預(yù)算收入占全省的26.7%，云南“煙財政”收入比例下滑。同時，國家兩煙“雙控”以及各地對云煙市場的封鎖也影響了“煙經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，云南煙草行業(yè)的效益連續(xù)5年下滑。應(yīng)對新形勢，單純的補(bǔ)給升級為結(jié)構(gòu)調(diào)整與市場服務(wù)，“煙財政”更加積極高效。

首先，支持調(diào)整烤煙生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。貫徹中央“雙控”的方針，云南著力調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，烤煙種植向最適宜區(qū)集中。從1998年至2000年由省財政安排7億元資金，省煙草公司安排7億元資金統(tǒng)籌下達(dá)補(bǔ)助各地。1998年至1999年，省政府決定建立《云南省烤煙儲備制度》，并由省財政和省煙草公司各承擔(dān)50%的儲備資金利息，省財政共安排儲備資金貼息1.3億元，解決了煙葉收儲企業(yè)煙葉庫存積壓、資金周轉(zhuǎn)困難問題。

其次，支持企業(yè)調(diào)整卷煙生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。1996年國家減少云南省卷煙生產(chǎn)計劃指標(biāo)，云南則對分配到的生產(chǎn)指標(biāo)進(jìn)行宏觀調(diào)控。集中一部分生產(chǎn)指標(biāo)，增加給單箱稅利較高的企業(yè)或品牌。調(diào)出指標(biāo)的地區(qū)由此減少財政收入，省財政則給予補(bǔ)償。

同時，促進(jìn)煙草企業(yè)重組整合。云南煙草企業(yè)的整合是一個循序漸進(jìn)的過程，經(jīng)歷了“九變四”、“四變?nèi)薄ⅰ叭兌钡热屋^大規(guī)模重組。企業(yè)重組一定程度是一種利益格局的調(diào)整，而云南財政則一直在充當(dāng)協(xié)調(diào)、均衡的角色。面對重組，云南省財政廳及時制定了《云南省煙草公司管理體制改革后有關(guān)稅收利益分配問題的指導(dǎo)意見》，在照顧既得利益和調(diào)動煙葉種植積極性中尋找平衡。

此外，改善生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境、凈化“兩煙”市場。每年財政預(yù)算中，云南省級財政在分別安排煙田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金6000萬元和優(yōu)質(zhì)煙示范推廣資金1650萬元的同時，省財政和各級財政也都安排一定的“兩煙”打假打私工作經(jīng)費(fèi)，加大對涉煙網(wǎng)絡(luò)案件的打擊力度，從而更好地維護(hù)兩煙生產(chǎn)經(jīng)營秩序。

在應(yīng)對全球金融危機(jī)的當(dāng)前，云南對“煙財政”的未來依舊信心滿滿。

（云南煙草科研院副院長程永照對本文亦有貢獻(xiàn)）