實行“單一土地國有制”，按照公共財政要求理順土地管理，將會從根本上解決我國的土地問題。

黨的十七屆三中全會加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新步伐，但從各地執(zhí)行情況來看，當前的流轉(zhuǎn)制度安排并沒有真正解決土地用途改變（規(guī)劃改變）以后的利益分配問題，失地農(nóng)民在自身土地權(quán)益的保護和實現(xiàn)方面仍處于弱勢地位。長遠來看，實行“單一土地國有制”，賦予所有土地使用者同等的產(chǎn)權(quán)地位，政府只通過嚴格土地規(guī)劃和用途管制來進行管理，通過土地制度創(chuàng)新推動政府土地相關(guān)收支管理規(guī)范化，有助于從根本上解決土地相關(guān)問題。

單一國有總路徑

我國實行分稅分級財政體制以后，地方政府對于土地相關(guān)財政收入的依賴程度提高，國有和集體所有并存、集體所有土地可以征用為國有的土地制度安排，也為此提供了空間。進入新世紀以來，政府土地出讓收入規(guī)模膨脹而管理相對滯后，土地糾紛、房價上漲等相關(guān)的經(jīng)濟社會問題不斷增多。其根本原因在于土地制度，政府預算軟約束是重要的誘發(fā)因素。

因此，統(tǒng)籌解決我國土地問題，需要綜合考慮土地制度、土地管理和財政收支等因素，沿著“土地所有制——土地管理創(chuàng)新——土地財稅體制——政府土地收入組織——政府土地相關(guān)支出規(guī)范”這一技術(shù)路線，按照公共財政要求理順土地管理，通過土地制度創(chuàng)新推動政府土地相關(guān)收支管理規(guī)范化。

在土地所有制和產(chǎn)權(quán)安排上，建議實行“單一土地國有制”，賦予土地使用者同等的產(chǎn)權(quán)地位，以實現(xiàn)現(xiàn)有“集體所有”土地資源的自由流通。立法明確現(xiàn)有集體所有土地為國有土地，同時免費出租給現(xiàn)行的所有者或使用者使用，免費簽訂使用權(quán)初始出讓合同，然后允許使用者（集體或個人）直接入市轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，國家只通過增值稅、營業(yè)稅、所得稅等調(diào)節(jié)其中過高的收益。

實行單一土地國有制，一方面允許集體或農(nóng)民通過市場再次轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，可以實現(xiàn)土地資源的自由流通；同時對原土地所有者而言，使用權(quán)初始出讓合同是免費且不限期的，這樣可以保證現(xiàn)有集體和農(nóng)民個人的利益；所有權(quán)始終掌握在國家手中，可以有效防止土地資源過度集中。而且現(xiàn)行國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐也為實施這種改革打下了良好基礎。

角色分工新主張

在土地管理和財稅體制上，進一步區(qū)分政府的土地所有者和行政管理者角色，完善國有土地財產(chǎn)管理體系架構(gòu)。委托市縣級政府行使土地所有者權(quán)利，成立國有土地收益局，具體負責國有土地財產(chǎn)經(jīng)營和收益管理工作，強化財稅部門在國有土地財產(chǎn)管理中的責任。更加明確地區(qū)分土地資源管理與財產(chǎn)管理職能，并在中央、省與市縣級政府當中進行合理分工。省級政府進行區(qū)域內(nèi)土地總量平衡，行使土地規(guī)劃和重大用地行為審批權(quán)；中央政府保留農(nóng)地保護、國有土地財產(chǎn)管理監(jiān)管、重大環(huán)境土地治理、跨區(qū)協(xié)調(diào)、土地監(jiān)查等職能；授權(quán)市縣級政府具體行使國有土地財產(chǎn)的所有者權(quán)利，并接受上級業(yè)務主管部門、社會公眾、當?shù)厝舜蠛驼f(xié)三方監(jiān)督。

在土地資源管理方面，通過當?shù)厝舜?、政協(xié)和社會公眾進行有效監(jiān)督，強化土地規(guī)劃、利用計劃管理和用途管制，提高土地資源的開發(fā)利用效率。土地利用規(guī)劃要進一步細化，并每五年調(diào)整一次，由當?shù)厝舜?、政協(xié)審查批準后公之于眾，接受當?shù)厝罕姷谋O(jiān)督。在五年規(guī)劃的框架內(nèi)，每年由國土、計劃、財稅等部門聯(lián)合提出土地轉(zhuǎn)用、開發(fā)整理、一級市場出讓等量化指標，報上級國土部門批準后，連同土地相關(guān)收支預算，報本級人大、政協(xié)審查批準后公布實施。

土地出讓嚴格按年度計劃執(zhí)行，每年在固定時間點進行若干次公開出讓。建立規(guī)范的土地出讓信息發(fā)布制度，預留足夠的時間接受各方咨詢，促進公平競爭，廣泛接受監(jiān)督。通過完善立法，并配合以行政、經(jīng)濟手段解決土地閑置問題，促進土地資源流轉(zhuǎn)和有效利用。

收支管控均衡策

在政府土地收入組織方面，將預算管理控制機制引入土地資源管理，建立土地收益儲備基金制度，促進形成土地出讓收入均衡增長的機制。目前，我國土地出讓收入之所以沒有納入一般預算管理，一個原因就是其規(guī)模在不同年度之間波動比較大，難以進行年度預算平衡。因此，規(guī)范政府土地相關(guān)收支，首先是要綜合運用土地規(guī)劃、年度計劃、預算管理等控制手段，提高土地出讓收入組織的均衡性和測算的準確性。

具體做法是：在土地利用五年規(guī)劃范圍內(nèi)，土地利用年度計劃加總不得在總量上突破五年規(guī)劃，只能在不同年度之間調(diào)劑平衡；土地出讓收入由財稅、國土等部門每年進行測算，統(tǒng)一納入當年的預算收支安排；建立土地收益儲備基金，超收部分當年不得動用，存入儲備基金滾入以后年度安排使用。

在土地相關(guān)支出管理上，對政府土地開發(fā)整理實行統(tǒng)一規(guī)范的項目管理，政府土地相關(guān)支出納入到統(tǒng)一的國庫集中支付體系，促進解決征地、拆遷補償糾紛等問題。對土地開發(fā)整理實行規(guī)范的項目管理，規(guī)范部門的二次預算分配行為，相關(guān)支出納入國庫集中支付系統(tǒng)，由財政部門直接撥付到施工單位或個人；征地拆遷補償實行財政“直補”，減少中間環(huán)節(jié)，防止“跑冒滴漏”；政府征地的同時，建立相應的失地保障基金，解決失地農(nóng)民的長期保障問題；利用土地出讓收入進行住房供給調(diào)節(jié)，穩(wěn)定土地和房產(chǎn)價格預期。

農(nóng)地國有漸進法

作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，今后相當長的一段時期，農(nóng)地在為農(nóng)民提供基本生活保障、維護社會穩(wěn)定當中仍然具有十分重要的作用。在統(tǒng)籌解決土地問題的過程中，更需要對農(nóng)地進行特殊的路徑設計，在實行土地單一國有制、促進農(nóng)地資源流通的同時，實現(xiàn)“耕者有其田”。

農(nóng)地國有化改革的內(nèi)容主要涉及三個方面：一是賦予農(nóng)民“農(nóng)地永佃權(quán)”。農(nóng)地國有化以后，由縣級政府免費與農(nóng)民簽訂承租合同，賦予農(nóng)民“農(nóng)地永佃權(quán)”，村集體由所有者變?yōu)閰f(xié)管人。二是延長承租期限至75年以上，使農(nóng)民本人一代人之內(nèi)不需要擔心土地使用權(quán)的變更，激發(fā)農(nóng)民增加投入、培育地力的積極性。三是使用權(quán)物權(quán)化。允許農(nóng)民在承租期限和規(guī)定用途范圍內(nèi)自由轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，或以使用權(quán)入股、抵押等。國家通過稅收調(diào)節(jié)土地轉(zhuǎn)讓收益。

農(nóng)地國有化改革的實施需要逐步推進。第一步，清理登記，摸清家底。由縣級政府組織登記現(xiàn)有農(nóng)地承包到戶明細情況，逐一核實并頒發(fā)使用權(quán)證。第二步，延長期限，落實國有化。立法明確農(nóng)地為國有土地后，縣政府直接與農(nóng)民簽訂租地合同，統(tǒng)一換發(fā)土地使用權(quán)證，延長土地使用權(quán)期限至75年以上，并明確到期可以免費繼續(xù)耕作，實現(xiàn)“耕者有其田”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會協(xié)助做好管理工作，并授權(quán)代管機動農(nóng)地。第三步，賦予農(nóng)民物權(quán)化的土地使用權(quán)。在延長承租期限的基礎上，明確農(nóng)民中途轉(zhuǎn)讓及政府回收農(nóng)地使用權(quán)的條件和方法，允許農(nóng)地使用權(quán)“入股、抵押”，實現(xiàn)真正意義上的使用者產(chǎn)權(quán)。

對于農(nóng)地國有化，相關(guān)配套政策措施必不可少。為防止農(nóng)地過度集中，立法規(guī)定個人租用農(nóng)地數(shù)量的上限，企業(yè)租用超過一定數(shù)量的農(nóng)地也需要經(jīng)過審批，否則由國家強制收回。代際遺傳時必須是繼承人本人繼續(xù)耕種，否則收回農(nóng)地使用權(quán)。保留農(nóng)地的社會穩(wěn)定功能，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位預留部分機動農(nóng)地，保留農(nóng)民在原戶籍地返租農(nóng)地的權(quán)利。對連續(xù)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)達到一定年限以上、且本人不再繼續(xù)耕作的農(nóng)戶，由政府收回農(nóng)地使用權(quán)。另外，集體所有土地明確國有土地，也需要從法律上找到依據(jù)，這需要深入進行理論上的研究與探討。

從公共財政角度設置我國土地問題的解決方案，能夠統(tǒng)籌解決現(xiàn)行集體所有土地的流通問題，疏通土地調(diào)控政策的傳導機制，增強土地出讓收入組織的均衡性，弱化原體制對地方政府過度的財稅激勵，消除大規(guī)模的政府征地的制度安排，推動從根本上解決我國土地問題。

（作者供職于財政部財政科學研究所）