摘要：近年來(lái)，我國(guó)各種危機(jī)事件呈現(xiàn)出逐漸上升的趨勢(shì)，各種公共危機(jī)事件不斷發(fā)生，使各級(jí)政府認(rèn)識(shí)到在以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，全面建設(shè)和諧社會(huì)的背景下，提升政府危機(jī)預(yù)警能力，迅速有效地處理危機(jī)是政府所面對(duì)的嚴(yán)峻考驗(yàn)和必須解決的問(wèn)題，因?yàn)楣参C(jī)預(yù)警應(yīng)急能力是公共危機(jī)管理能力的基礎(chǔ)，對(duì)危機(jī)的控制和解決發(fā)揮決定性作用。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；預(yù)警；對(duì)策

在過(guò)去的60年里，我國(guó)政府始終重視對(duì)公共危機(jī)的管理，也逐步建立了自己的危機(jī)預(yù)警、處理體系，并形成了一套較為有效的危機(jī)管理方法。1998年特大洪澇災(zāi)害、2003年“非典”疫情、2005年松花江水污染、2008年冰雪災(zāi)害、汶川大地震……我國(guó)政府已成功處理過(guò)不少公共危機(jī)，積累了許多處理公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步完善政府危機(jī)管理機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。在這一進(jìn)程中，政府在公共危機(jī)預(yù)警管理方面也進(jìn)行了積極探索，并取得了不小的成績(jī)，為成功進(jìn)行公共危機(jī)管理做出了很大貢獻(xiàn)。但是公共危機(jī)預(yù)警對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)還有很多不足和問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下：

1.缺少處理重大突發(fā)事件的基本法律

面對(duì)突發(fā)的公共危機(jī)，為做到及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)，世界各國(guó)首先開(kāi)展的工作就是制定相關(guān)的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在處理危機(jī)事件中的職權(quán)和職責(zé)，確定依法對(duì)抗緊急狀態(tài)和危機(jī)情境的法治原則。目前，我國(guó)已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的法律和法規(guī)。如我國(guó)先后制定了《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《防洪法》和《消防法》等。但是，每一個(gè)單行的法律只能適用于一種緊急狀態(tài)，一旦緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因復(fù)雜，或者是危機(jī)發(fā)展到多個(gè)領(lǐng)域，就很難有一個(gè)統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的法律規(guī)范作為政府公共危機(jī)管理的依據(jù)，很難協(xié)調(diào)政府不同職能部門(mén)之間的運(yùn)作。并且我國(guó)目前的這種針對(duì)某一特定的危機(jī)領(lǐng)域立法，有可能存在立法的真空，形成某些領(lǐng)域發(fā)生危機(jī)處于緊急狀態(tài)時(shí)還無(wú)法可依的情況。2006年1月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，這是一個(gè)強(qiáng)制性的國(guó)家行政法規(guī)，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類(lèi)突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。同時(shí)，國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)已編制了國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和部門(mén)預(yù)案；全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案均已編制完成。緊急狀態(tài)法也已被列入中國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。

2.缺乏相應(yīng)的宣傳與教育，公眾危機(jī)意識(shí)淡漠

危機(jī)事件實(shí)質(zhì)上是對(duì)一國(guó)社會(huì)應(yīng)對(duì)能力的綜合考驗(yàn)。政府在危機(jī)事件管理中所表現(xiàn)的處理水平與恢復(fù)能力，不僅來(lái)源于其法治化程度，也取決于政府對(duì)公眾的危機(jī)教育的重視程度。目前在我國(guó)危機(jī)管理建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)了一種重政府應(yīng)急建設(shè)，輕全民危機(jī)教育和培養(yǎng)的傾向，這導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)的危機(jī)意識(shí)比較薄弱，自救意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力較差。雖然我國(guó)公務(wù)人員的培訓(xùn)系統(tǒng)已經(jīng)逐步開(kāi)始重視危機(jī)管理的內(nèi)容，但整個(gè)社會(huì)的公民素質(zhì)教育體系、危機(jī)意識(shí)和實(shí)際應(yīng)對(duì)能力的訓(xùn)練都十分匱乏，更無(wú)從談及緊急狀態(tài)下的心理防范、法律救助和心理援助。最近多項(xiàng)對(duì)青少年學(xué)生進(jìn)行的應(yīng)急自救常識(shí)和逃生技巧情況的調(diào)查結(jié)果均顯示，青少年學(xué)生的應(yīng)急自救能力令人擔(dān)憂(yōu)，這應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

一方面，政府官員欠缺危機(jī)責(zé)任意識(shí)。按照慣例，官員本人直接犯有重大錯(cuò)誤才會(huì)被免職，而由于工作不力或在責(zé)權(quán)范圍內(nèi)出現(xiàn)重大問(wèn)題而被免職的很少，這將導(dǎo)致官員缺乏一種權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的意識(shí)。在我國(guó)，現(xiàn)階段以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而取決于政府官員的政績(jī)也主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定這兩個(gè)方面，這使得一部分官員認(rèn)為能保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定就能仕途順暢。因此，當(dāng)發(fā)生重大危機(jī)事件時(shí)，他們的第一反應(yīng)是盡量封鎖消息，淡化處理，沒(méi)有引起足夠的重視。SARS危機(jī)的教訓(xùn)表明，疫情初期，某些政府責(zé)任部門(mén)和責(zé)任主體危機(jī)責(zé)任意識(shí)的淡薄，造成了疫情大面積擴(kuò)散和傳播，對(duì)人民的生命健康造成了難以彌補(bǔ)的損害。

另一方面，在和平穩(wěn)定時(shí)期，人們往往缺乏危機(jī)意識(shí)，對(duì)能夠引起公共危機(jī)事件的誘因，征兆和隱患，或者可能導(dǎo)致大面積擴(kuò)散趨勢(shì)的個(gè)案，或造成事態(tài)失控和發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性缺乏敏感性，以致漠視星星之火而導(dǎo)致燎原之災(zāi)的危機(jī)事件的發(fā)生。公民素質(zhì)教育體系、公眾的危機(jī)意識(shí)十分匱乏。公眾缺乏海難、火災(zāi)，傳染病等危機(jī)發(fā)生時(shí)的自救能力和基本常識(shí)，更缺乏危機(jī)防范意識(shí)。可以說(shuō)，沒(méi)有“危機(jī)意識(shí)”就是目前最大的“危機(jī)”。

3.信息管理系統(tǒng)不完備，技術(shù)手段落后

信息系統(tǒng)不完善。掌握足夠的信息是正確決策的前提，雖然中國(guó)政府為支持危機(jī)預(yù)警建立的信息機(jī)構(gòu)很多，形成了比較完整的信息系統(tǒng)，但是這些信息渠道在危機(jī)發(fā)生時(shí)可能會(huì)遭到破壞，造成信息失真，所以從滿(mǎn)足政府危機(jī)決策的需要來(lái)衡量，中國(guó)信息系統(tǒng)還存在不足，主要表現(xiàn)在：

①信息機(jī)構(gòu)的管理體制不利于政府危機(jī)決策。中國(guó)的信息機(jī)構(gòu)采取分級(jí)管理體制，即統(tǒng)計(jì)局、信息中心和信訪(fǎng)部門(mén)等信息機(jī)構(gòu)隸屬于各級(jí)政府。在這種管理體制下，信息部門(mén)容易受制于各級(jí)地方政府，倘若下級(jí)政府瞞報(bào)、虛報(bào)有關(guān)數(shù)據(jù)，造成信息失真，則會(huì)導(dǎo)致上級(jí)政府預(yù)警決策失誤。

②信息搜集能力較弱。由于中國(guó)信息機(jī)構(gòu)缺乏主動(dòng)搜集信息的動(dòng)力機(jī)制，一般只收集上級(jí)要求搜集的有關(guān)信息，對(duì)于一些潛在的社會(huì)問(wèn)題或相關(guān)的信息則不能及時(shí)搜集。在信息的搜集方法上也存在不科學(xué)的地方，如單純依靠下級(jí)層層填寫(xiě)、匯總統(tǒng)計(jì)報(bào)表的方法獲信息等。

③信息機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量不足，手段落后。中國(guó)各級(jí)政府雖然有很多附屬信息機(jī)構(gòu)，但從總體來(lái)說(shuō)，規(guī)模不大，專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量不足，而且素質(zhì)較差。所采用的技術(shù)手段有限，甚至落后。

因此，我們可以對(duì)我國(guó)公共危機(jī)預(yù)警能力的提高提出以下對(duì)策：

1.完善法制體系

完備的法制體系為國(guó)家危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)，為危機(jī)預(yù)警行為提供了法律保障和制度規(guī)范，這有利于防止政府人員以權(quán)謀私，保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警機(jī)制的有效運(yùn)行。

2.注重提高民眾的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)技能

居安思危，政府官員和公共管理者的危機(jī)管理意識(shí)、知識(shí)、能力，以及整個(gè)社會(huì)公民的危機(jī)意識(shí)，應(yīng)對(duì)危機(jī)的知識(shí)和能力無(wú)疑是一個(gè)重要的因素。觀(guān)念決定行為，心理學(xué)家弗洛伊德說(shuō)過(guò)：“改變行為最好的方法就是改變你的觀(guān)念?！币虼宋C(jī)意識(shí)的培養(yǎng)是危機(jī)管理的起點(diǎn)，公民、組織如果具有危機(jī)意識(shí)，就可以在危機(jī)的潛伏期消滅危機(jī)，在危機(jī)的爆發(fā)期正確對(duì)待危機(jī)、處理危機(jī)。培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)可以采取以下幾個(gè)方面的措施，第一，加強(qiáng)警示宣傳。通過(guò)宣傳可以激發(fā)公民的愛(ài)國(guó)主義熱情，學(xué)習(xí)危機(jī)預(yù)防知識(shí)的興趣，樹(shù)立面對(duì)危機(jī)的信心，從而做到居安思危、防患未然；第二，進(jìn)行危機(jī)管理知識(shí)培訓(xùn)?？梢圆扇?zhuān)業(yè)培訓(xùn)和普遍培訓(xùn)相結(jié)合的方法，編制危機(jī)教學(xué)手冊(cè)，普及救險(xiǎn)脫困知識(shí)，把危機(jī)管理能力的培養(yǎng)作為政府官員和公共管理者培訓(xùn)的重要內(nèi)容，在高等院校中進(jìn)行危機(jī)管理知識(shí)和技能教育等，這樣就可以有效預(yù)防危機(jī)，減少危機(jī)損失。第三，設(shè)立危機(jī)紀(jì)念日。將危機(jī)發(fā)生的日期作為紀(jì)念日，并在這一天舉行各種紀(jì)念活動(dòng)，以警示人們吸取前車(chē)之鑒。如2002年9月11日，即“9·11”事件一周年紀(jì)念日，美國(guó)舉辦了一系列紀(jì)念活動(dòng)，目的就是悼念死亡者，增加人們的危機(jī)意識(shí)。第四，建立危機(jī)事件紀(jì)念館、紀(jì)念碑、塑像、雕像。這樣就可以通過(guò)直觀(guān)、形象、生動(dòng)的紀(jì)念，使危機(jī)事件帶來(lái)的慘痛損失銘刻在人們的思想深處。

3.提高技術(shù)，完善信息管理系統(tǒng)

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)和通信技術(shù)的飛速發(fā)展，我們所生活的環(huán)境和生活方式將會(huì)越來(lái)越信息化，我們的信息管理方式也正處在信息化的進(jìn)程中。計(jì)算機(jī)為決策系統(tǒng)提供高速度的數(shù)據(jù)處理和極為精確的數(shù)據(jù)結(jié)果支持，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日新月異，政府的危機(jī)管理體系與信息化建設(shè)的關(guān)系起來(lái)越緊密，得益于寬帶網(wǎng)絡(luò)的高速信息交換能力，政府可以通過(guò)自上而下建立的電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，快速、便捷、精確的獲取信息，處理信息，尋求最為有效的處理問(wèn)題的方法。危機(jī)信息管理吸收信息化管理方式會(huì)解決以下幾個(gè)問(wèn)題。信息技術(shù)平臺(tái)在搜集可用信息的時(shí)候，由于其無(wú)懈可擊的機(jī)械性和精確性，可以初步保證政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)危機(jī)信息搜集方面的真實(shí)性。危機(jī)信息的滯后性將嚴(yán)重影響問(wèn)題的處理，失去時(shí)間就是喪失處理的最佳機(jī)會(huì)。而信息技術(shù)正好解決了這個(gè)矛盾，因?yàn)樾畔⒒畲髢?yōu)勢(shì)便是信息交換速度快捷，并且信息容量大，這是其他傳統(tǒng)手段無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。在危機(jī)信息管理中人為因素的干擾會(huì)對(duì)危機(jī)管理的方針政策產(chǎn)生很大的影響。危機(jī)的處理關(guān)鍵是依靠人來(lái)進(jìn)行的，但人的能力有限，對(duì)危機(jī)信息的錯(cuò)誤估計(jì)和分析將導(dǎo)致危機(jī)更大規(guī)模的爆發(fā)，信息技術(shù)應(yīng)用于危機(jī)管理系統(tǒng)的信息搜集分類(lèi)檢索分析等方面，將必然取代效率低下的人的勞動(dòng)。

總之，完善政府公共危機(jī)管理預(yù)警體系要遵循無(wú)則常備、未雨綢繆、有則應(yīng)急、快速制勝的方針；堅(jiān)持統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)，反應(yīng)快捷、處置有力，依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作，社會(huì)動(dòng)員、群策群力的原則，逐步建立符合中國(guó)國(guó)情的，包括預(yù)警體系、信息體系、決策體系、反應(yīng)體系、法律制度保障體系在內(nèi)的政府公共危機(jī)管理體系。政府除了要采取措施消除危機(jī)后果外，還應(yīng)住機(jī)會(huì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，變危機(jī)為機(jī)遇，對(duì)政府的管理體制進(jìn)行變革創(chuàng)新，以預(yù)防危機(jī)再次發(fā)生。

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