摘要：本文對(duì)我國(guó)中央政府與地方政府的委托─代理關(guān)系進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析，指出作為代理人的地方政府會(huì)利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，追求自我效用目標(biāo)，擴(kuò)大控制權(quán)收益，這會(huì)導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生行為變異，過度關(guān)注轄區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，盲目擴(kuò)大投資，偏離了科學(xué)發(fā)展觀的要求。為了減輕地方政府行為變異的影響，有必要建立科學(xué)的政府行為評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。本文認(rèn)為當(dāng)前的重點(diǎn)是以公眾利益為導(dǎo)向進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估改革，以及進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府行為監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀； 委托代理； 控制權(quán)收益； 政府績(jī)效評(píng)估； 政府行為監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）01-0020-04

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，以胡錦濤同志為總書記的黨的新的領(lǐng)導(dǎo)集體全面總結(jié)了我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)提出了科學(xué)發(fā)展觀思想，即“以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”?？茖W(xué)發(fā)展觀的落實(shí)要依靠全社會(huì)的共同努力，尤其是各級(jí)地方政府的恰當(dāng)施政十分重要。本文假定按照科學(xué)發(fā)展觀行政首先是中央政府的要求，但這一要求的落實(shí)要通過有效的中央與地方政府的“委托─代理”活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。在這種委托代理關(guān)系中，地方政府可能會(huì)過度偏好地方性目標(biāo)，追求自身利益最大化，盲目擴(kuò)大地方投資規(guī)模，偏離科學(xué)發(fā)展觀的要求。地方政府的這種行為變異如果得不到糾正，必將妨礙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。為此，本文在“委托─代理”理論的框架內(nèi)分析了在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀過程中，地方政府可能的行為變異，以及如何加強(qiáng)政府行為的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，來(lái)減輕地方政府行為變異的不利影響，確保中央提出的科學(xué)發(fā)展觀落到實(shí)處。

一、 地方政府行為變異的分析

政治學(xué)中的“委托─代理”關(guān)系，本質(zhì)上是一種人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。根據(jù)盧梭的觀點(diǎn)，主權(quán)體現(xiàn)了全體人民的“公意”，不能由單一的個(gè)體或群體來(lái)代表，唯有全體人民直接行使才不會(huì)流失或被譖越。但這種理想的主權(quán)實(shí)施方式在現(xiàn)實(shí)中必然會(huì)遭遇高昂的交易成本而難以實(shí)行，為此，主權(quán)者必須把反映“公意”的人民主權(quán)委托給政府代理執(zhí)行，同時(shí)，要將政府置于主權(quán)者的控制之下，政府的行為必須要向人民負(fù)責(zé)。在行使人民賦予的權(quán)力的過程中政府形成了一個(gè)自上而下的層級(jí)體系，各級(jí)政府組織之間又存在著另一種“委托─代理”關(guān)系，即中央政府扮演著公共事務(wù)委托人的角色，而地方政府則是事實(shí)上的代理人。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“委托─代理”理論最初是用來(lái)分析兩權(quán)分離的企業(yè)中的“所有者─經(jīng)理”行為的，自從公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入到政府行為研究中以來(lái)（Downs，1957；Niskanen，1971，1975），該理論越來(lái)越成為政府行為分析的一個(gè)現(xiàn)成的理論框架。這里，我們可以把地方政府官員看做與企業(yè)經(jīng)理一樣的管理階層，它們作為中央治國(guó)者的代理人提供公共服務(wù)，具有信息優(yōu)勢(shì)和追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)。因此，作為委托人的中央治國(guó)者有必要建立一套有效的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，促使地方政府恰當(dāng)?shù)匦姓沟盟鼈冊(cè)谧非笞陨砝娴耐瑫r(shí)，也能最大限度地增進(jìn)委托人的利益。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究指出，國(guó)家統(tǒng)治者在理性的驅(qū)動(dòng)下，追求社會(huì)總產(chǎn)出和壟斷租金的雙重最大化，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，降低交易費(fèi)用和競(jìng)爭(zhēng)約束，達(dá)到保持持久的政權(quán)穩(wěn)定的目標(biāo)（諾思，1991）?？梢姡鳛閲?guó)家的最高決策層，中央政府面對(duì)整個(gè)社會(huì)群體，其行為目標(biāo)更傾向于社會(huì)公共福利最大化，這是黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀新型執(zhí)政理念的邏輯基礎(chǔ)。我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本目的就是要不斷發(fā)展生產(chǎn)力， 不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)就必須持續(xù)健康的發(fā)展，就必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀不是一句口號(hào)，它的提出要求：第一，正確處理和兼顧社會(huì)各方利益關(guān)系，堅(jiān)持公平和正義的原則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展；第二，統(tǒng)籌人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長(zhǎng)、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)。由此可見，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀要求中央政府必須追求多元化的政策目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平、生態(tài)良好和資源節(jié)約等。中央政府上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要自身的努力，還極大地依賴地方政府代理人的恰當(dāng)行政，但由于“委托─代理”關(guān)系中的固有矛盾，在缺乏有效的激勵(lì)和約束機(jī)制的情況下，地方政府可能會(huì)利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，追求自己的私利，偏離中央政府委托人的上述目標(biāo)，從而在現(xiàn)實(shí)中背離科學(xué)發(fā)展觀的要求。

自20世紀(jì)初現(xiàn)代公司制確立其主導(dǎo)地位以來(lái)，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離便成為現(xiàn)代企業(yè)最突出的特征。兩權(quán)分離使得公司在獲得職業(yè)經(jīng)理專業(yè)化經(jīng)營(yíng)收益的同時(shí)也要支付相應(yīng)的代理成本，這些成本包括支付給經(jīng)理人的各種報(bào)酬和由于經(jīng)理人行為不當(dāng)所導(dǎo)致的收益損失。由于存在著信息不對(duì)稱，所有者無(wú)法完全獲悉經(jīng)營(yíng)者的行為，面臨著較高的監(jiān)督成本，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)出現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)專注于追求自己的效用目標(biāo)最大化，而忽視了所有者的利益（威爾森，1969；羅斯，1973；詹森和麥克林，1976；霍姆斯特姆，1979，1982），即所有者追求企業(yè)利潤(rùn)最大化，而經(jīng)營(yíng)者追求個(gè)人控制權(quán)收益最大化。企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人控制權(quán)意味著他們已經(jīng)實(shí)際上取得了相當(dāng)大部分的企業(yè)剩余控制權(quán)（格羅斯曼和哈特，1986），籍由這種剩余控制權(quán)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者可以方便地追求擴(kuò)大在職消費(fèi)和支出規(guī)模等個(gè)人效用目標(biāo)。雖然，控制權(quán)回報(bào)在一定程度上彌補(bǔ)了貨幣激勵(lì)不足，可以起到激發(fā)經(jīng)營(yíng)者的“企業(yè)家精神”的作用（周其仁，1997）。但是，在企業(yè)控制權(quán)與剩余索取權(quán)過度偏離的情況下，管理者為了攫取更大的控制權(quán)收益，必然會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，熱衷于盲目投資，擴(kuò)大企業(yè)開支規(guī)模。

在中央政府與地方政府的“委托─代理”合約中，地方政府官員也追求個(gè)人的控制權(quán)收益，其邏輯與以上企業(yè)經(jīng)營(yíng)者追求控制權(quán)回報(bào)的情形基本一致。政府官員同企業(yè)經(jīng)營(yíng)者一樣，都具有經(jīng)濟(jì)人理性，都會(huì)利用自己的信息優(yōu)勢(shì)地位，追求個(gè)人效用目標(biāo)最大化。政府官員的個(gè)人效用函數(shù)主要包括貨幣性收益和非貨幣化收益兩部分：貨幣性收益有職務(wù)工資收入和在職消費(fèi)，非貨幣性收益主要包括個(gè)人聲譽(yù)、個(gè)人成就感、對(duì)權(quán)力的自由支配程度和政治支持等。對(duì)于官員來(lái)說，非貨幣性收益與貨幣性收益同樣重要。地方官員都希望領(lǐng)導(dǎo)更多的人、控制更大規(guī)模的資源，從而擴(kuò)大自己的職務(wù)含金量和政治影響力。這種控制權(quán)收益是中央政府與地方政府不完備委托代理合約中的剩余權(quán)利，對(duì)地方政府官員來(lái)說，具有一種巨大的激勵(lì)作用。政府官員的職務(wù)控制權(quán)能為擁有者帶來(lái)實(shí)在的利益，并能在一定條件下轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資本，它與物質(zhì)資本一樣具有保值增值的內(nèi)在動(dòng)力。因此，地方政府官員具有內(nèi)在的動(dòng)力去擴(kuò)大自己的控制權(quán)收益。與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者通過擴(kuò)大企業(yè)投資規(guī)模來(lái)擴(kuò)大個(gè)人控制權(quán)收益的邏輯類似，地方政府官員實(shí)現(xiàn)自己職務(wù)控制權(quán)回報(bào)的主要方式就是加大地方經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)力度和擴(kuò)大地方投資規(guī)模。地方投資規(guī)模的擴(kuò)張至少在以下三個(gè)方面增加了地方官員的個(gè)人控制權(quán)收益：第一，地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，官員的各種在職物質(zhì)利益也越大，官員的支配能力、成就感等非物質(zhì)性效用也越高；第二，地方投資規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，中央政府對(duì)地方官員進(jìn)行監(jiān)督的成本就越高，中央政府的控制和約束就會(huì)在一定程度上受到削弱，這反過來(lái)進(jìn)一步有利于地方政府官員的攫取個(gè)人控制權(quán)收益；第三，地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大還會(huì)加強(qiáng)地方政府官員的談判力量（bargaining power），有利于它們?cè)谂c中央政府討價(jià)還價(jià)的過程中爭(zhēng)取到更大的地方行政獨(dú)立性和更多政策支持。

在目前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沒有完全被打破，新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還沒有完全確立起來(lái)的情況下，我國(guó)地方政府官員對(duì)個(gè)人控制權(quán)收益的追求尤為強(qiáng)烈。很多地方政府熱衷于擴(kuò)大地方投資規(guī)模，盲目追求投資和GDP增長(zhǎng)，從而背離了科學(xué)發(fā)展觀的要求，忽視其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。因此，要使科學(xué)發(fā)展觀落到實(shí)處，有必要建立一套科學(xué)的政府行為評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，通過合理的激勵(lì)和約束機(jī)制，來(lái)控制地方官員對(duì)個(gè)人控制權(quán)收益的追求，減少盲目擴(kuò)大投資規(guī)模的行為。

二、 以公眾利益為導(dǎo)向進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估改革

為了約束地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，保證科學(xué)發(fā)展觀能落到實(shí)處，首先要對(duì)地方政府的行政績(jī)效進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。政府績(jī)效是指在投入特定成本的條件下，政府行政所取得的效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面的成果。政府政績(jī)?cè)u(píng)估就是要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，以社會(huì)公眾利益為導(dǎo)向，構(gòu)建一套標(biāo)準(zhǔn)體系，運(yùn)用科學(xué)的方法、程序和技術(shù)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行分析考評(píng)。通過政府績(jī)效評(píng)估，一方面為政府制定一套績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以約束政府可能出現(xiàn)的不合理的行政行為，在我國(guó)，特別是要約束地方政府不合理的投資沖動(dòng)；另一方面，通過績(jī)效考評(píng)和結(jié)果反饋，來(lái)激勵(lì)各級(jí)政府提高自身的行政績(jī)效。自1970年代起，新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家興起。新公共管理將市場(chǎng)的力量引入政府行政管理，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、政府再造等方式來(lái)提高政府部門的行政效率，改進(jìn)公共服務(wù)的績(jī)效水平，來(lái)追求較高的公眾滿意度（奧斯本、蓋布勒，1993）。政府部門不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該像負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”一樣行動(dòng)。而社會(huì)公眾則負(fù)責(zé)提供政府稅收收入，并享受服務(wù)。這種政府——社會(huì)關(guān)系新模式?jīng)Q定了要以公眾利益為導(dǎo)向?qū)φ男姓?jī)效進(jìn)行考評(píng)。

以公眾利益為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)際上是政治市場(chǎng)上“市場(chǎng)導(dǎo)向”原則的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)以公眾為中心，以公眾滿意為政府績(jī)效的終極標(biāo)準(zhǔn)。政府組織不是自我服務(wù)的，其職能是向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品，因此，政府部門必須時(shí)刻注意體察、了解社會(huì)大眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求和期望，同時(shí)接受社會(huì)公眾的申訴和監(jiān)督。目前，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估在很多方面還未能體現(xiàn)以公眾利益為導(dǎo)向的原則，必須著重在以下兩方面進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估改革。

（一） 科學(xué)確立政府績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系

為了讓政府績(jī)效評(píng)估真正發(fā)揮作用，遏制地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，以公眾利益為導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估必須遵循以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。主要衡量投入與成果之間的關(guān)系，其目的是在獲得特定數(shù)量和質(zhì)量的行政投入時(shí)，使有關(guān)成本最小化；或者在成本一定的情況下，取得最大限度的行政投入。政府行政活動(dòng)中所需要的人力、物力、設(shè)備等構(gòu)成了行政投入，而為了獲取和維持這些人力、物力、設(shè)備所耗費(fèi)的資金就是行政投入所涉及的成本，經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)這二者的比較。第二，效率標(biāo)準(zhǔn)。是典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，以貨幣化的形式來(lái)衡量投入與產(chǎn)出的關(guān)系，以最小的投入獲取最大的產(chǎn)出。第三，公平標(biāo)準(zhǔn)。主要關(guān)注政府在提供公共服務(wù)和資源分配上是否公正，如社會(huì)弱勢(shì)群體能否得到適當(dāng)?shù)姆?wù)，公共服務(wù)的最大得益者是否承擔(dān)了相應(yīng)的成本，國(guó)民收入的分配差距是否在可以接受的范圍內(nèi)等問題。第四，效益標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)注政府行政的社會(huì)質(zhì)量和效果，在政府行政的過程中，沒有質(zhì)量和社會(huì)效益的效率是毫無(wú)意義的。盡管政府部門的工作內(nèi)容龐雜，性質(zhì)不一，效益要求也不一樣，但歸根到底，政府行政的效益標(biāo)準(zhǔn)需要看一項(xiàng)行政行為是否符合社會(huì)期待和公眾需求。第五，回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。指政府對(duì)民眾的要求作出反應(yīng)，并采取措施解決問題的能力，主要考察一項(xiàng)行政方案實(shí)施后，對(duì)于滿足特定社會(huì)群體需求、偏好的程度。上述五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)各有側(cè)重，它們的結(jié)合才能從整體上反映公眾利益的訴求，在進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估的過程中不能有所偏廢。

基于上面五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)所包含的價(jià)值導(dǎo)向，我們要在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，改革現(xiàn)有的GDP核算制度，通過科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)正確地引導(dǎo)地方官員們的行為取向，使他們兼顧地方發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。為此，應(yīng)設(shè)計(jì)一套科學(xué)、規(guī)范的干部績(jī)效考核指標(biāo)體系，其中不僅要有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度指標(biāo)，更要有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)。我們可以從以下幾方面進(jìn)行評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)：第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。主要反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、速度、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量；第二，社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。主要關(guān)注政府在履行公共服務(wù)職能的過程中，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、完善社會(huì)保障、提供公共產(chǎn)品等方面的成效；第三，資源與環(huán)境指標(biāo)。主要評(píng)估各級(jí)政府對(duì)本地區(qū)資源、環(huán)境的保護(hù)和利用效果，衡量地區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性；第四，回應(yīng)性指標(biāo)。從公眾的視角來(lái)評(píng)價(jià)地方政府在工作作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量和效率等方面的表現(xiàn)，分析政府行政的公眾滿意度。這四方面指標(biāo)的綜合構(gòu)成了完整的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，具體見表1。

表1：地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

（二） 推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估主體的多元化

改革開放以來(lái)，我國(guó)開始推行政府部門的目標(biāo)責(zé)任制，以績(jī)效考核作為政府機(jī)關(guān)內(nèi)部管控的重要手段，并以此作為干部任免和晉升的依據(jù)，取得了一定的成績(jī)。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是機(jī)關(guān)內(nèi)部的自上而下的考核，上級(jí)部門成為最主要的考核主體，這就導(dǎo)致一些政府和部門唯上是從，忽視社會(huì)公眾的呼聲和要求。在許多情況下，政績(jī)成了地方官員向上撈取政治資本的手段，政府績(jī)效考評(píng)失去了規(guī)范地方官員行政行為的意義，這顯然不利于科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)。以“社會(huì)公眾利益為導(dǎo)向”進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估，就要改變以往評(píng)估主體單一的缺陷，引入政府之外的社會(huì)主體，如社會(huì)公眾、企業(yè)和專業(yè)中介機(jī)構(gòu)等，推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估主體的多元化，對(duì)地方政府職能行使情況進(jìn)行評(píng)判，加強(qiáng)外部監(jiān)督。國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)表明，至少有三類社會(huì)主體可以參與政府績(jī)效評(píng)估，不同的主體發(fā)揮了不同的作用：第一，社會(huì)公眾。社會(huì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估不僅符合現(xiàn)代民主政治的基本要求，也是對(duì)政府工作進(jìn)行有效監(jiān)督的方法。事實(shí)上，政府的決策水平、服務(wù)質(zhì)量和工作績(jī)效如何，社會(huì)公眾的感受最直接也最真實(shí)，因此社會(huì)公眾比上級(jí)政府更能客觀地評(píng)價(jià)政府行為的影響和效果。因此，社會(huì)公眾要成為政府績(jī)效評(píng)估的重要參與者。第二，專家團(tuán)體。由具權(quán)威性的專家團(tuán)體對(duì)政府特定行政行為進(jìn)行評(píng)估是世界上許多國(guó)家的普遍做法。由于外部專家在評(píng)估的組織、技術(shù)和指標(biāo)設(shè)計(jì)方面受過專業(yè)的訓(xùn)練，由他們組織實(shí)施對(duì)政府某些行政行為進(jìn)行評(píng)估可以提高評(píng)估的精確度和可信性。尤其是在一些專業(yè)性較強(qiáng)的公共管理領(lǐng)域，一般社會(huì)公眾由于缺乏必須的專業(yè)知識(shí)很難對(duì)這些部門的工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)判，此時(shí)就十分需要專家介入評(píng)估。第三，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。獨(dú)立的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)也是政府績(jī)效的重要參與者，有時(shí)可以發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，充當(dāng)政府行為的獨(dú)立第三方裁判者的角色。例如，美國(guó)民間機(jī)構(gòu)錫拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所自1998年以來(lái)就與美國(guó)《政府管理》雜志合作，每年對(duì)各州、市的政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布評(píng)估報(bào)告，引起了政府部門和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。

可見，我國(guó)今后應(yīng)大力推進(jìn)地方政府績(jī)效評(píng)估主體多元化的工作，建立相應(yīng)的制度，讓群眾有適當(dāng)?shù)那绤⑴c評(píng)估，并積極引導(dǎo)培育民間獨(dú)立的“ 第三方”評(píng)估機(jī)構(gòu)，如民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，研究機(jī)構(gòu)和媒體等，從制度上界定它們的權(quán)力和責(zé)任，保障其運(yùn)作的獨(dú)立性。通過社會(huì)主體的評(píng)估，對(duì)地方政府形成壓力，避免政府部門自我評(píng)估的缺陷，減少地方政府官員的自利行為。

三、 完善地方政府行為監(jiān)督體系

（一） 建立政府行政信息披露制度

在公司治理機(jī)制的設(shè)計(jì)中，為了減輕委托人所處的信息劣勢(shì)，公眾公司必須要按照監(jiān)管要求進(jìn)行信息披露，信息披露是保證經(jīng)理行為透明的重要手段，避免經(jīng)理人利用自己的信息優(yōu)勢(shì)掠奪委托人的利益。在“中央政府─地方政府”的委托代理關(guān)系中，地方政府官員擁有關(guān)于自己的行為動(dòng)機(jī)、努力程度的私人信息，處于信息優(yōu)勢(shì)，而作為委托人的社會(huì)公眾和上級(jí)政府則處于信息劣勢(shì)，地方政府官員有可能利用自己的信息優(yōu)勢(shì)追求個(gè)人效用目標(biāo)，擴(kuò)大自己的控制權(quán)收益。因此，為了約束地方政府官員的機(jī)會(huì)主義行為，有必要加強(qiáng)政務(wù)公開力度，進(jìn)一步擴(kuò)大委托人的知情權(quán)。目前要盡快進(jìn)行有關(guān)政府行政信息披露制度的立法工作，使得政府行政信息披露法治化，消除上下級(jí)政府之間、政府和外界之間在信息交流上的困難，進(jìn)一步提高地方政府工作的透明度。在具體操作上，著重在以下幾個(gè)方面推進(jìn)政務(wù)公開：政府崗位的職責(zé)和使命；政府部門的人員構(gòu)成；政府行政行為的程序；政府行政行為所適用的法規(guī)；政府行政行為的結(jié)果；財(cái)務(wù)指標(biāo)和數(shù)據(jù)；政府主要負(fù)責(zé)人的行為評(píng)價(jià)。

（二） 加強(qiáng)地方人大的監(jiān)督作用

地方政府機(jī)會(huì)主義行為的根源在于信息不對(duì)稱，地方政府可以利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，追求自我效用目標(biāo)。因此，要解決地方政府行為變異問題，一個(gè)關(guān)鍵是提高監(jiān)督者信息的可獲得性和真實(shí)性。在我國(guó)政府組織的層級(jí)體系中，中央政府處在委托─代理鏈條的最高端，遠(yuǎn)離監(jiān)督的現(xiàn)場(chǎng)，信息傳遞的環(huán)節(jié)較多，信息的人為扭曲和失真難以避免，中央政府作為監(jiān)督者的信息劣勢(shì)十分明顯。相比之下，地方人民代表大會(huì)位于監(jiān)督的現(xiàn)場(chǎng)，距離社會(huì)公眾和地方政府都比較近，能直接感受到地方政府施政的成效，在有關(guān)信息的獲取上也較為容易，能更有效地監(jiān)督地方政府行為，降低監(jiān)督成本。為此，有必要加強(qiáng)地方人大對(duì)同級(jí)地方政府的監(jiān)督力度，完善地方人大監(jiān)督的制度建設(shè)。首先，要加強(qiáng)地方人大的獨(dú)立性，從制度上明確地方人大與政府部門之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，因?yàn)橄鄬?duì)的獨(dú)立性是地方人大發(fā)揮監(jiān)督作用的基礎(chǔ)。其次，要注意增加地方人大成員的代表性，避免人大代表“過度精英化”傾向，增加轄區(qū)普通居民代表的數(shù)量和比重，注意代表來(lái)源與社會(huì)階層的匹配問題，努力使最廣大社會(huì)公眾的意志能夠得到更廣泛的表達(dá)。

（三） 加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督

進(jìn)一步強(qiáng)化輿論監(jiān)督的力量，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督法治化和制度化建設(shè)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，輿論監(jiān)督被視為第四種權(quán)力，與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列，這足以說明輿論監(jiān)督的強(qiáng)大力量。公共媒體報(bào)道能以其傳播的迅捷和廣泛性，對(duì)被監(jiān)督者形成巨大的心理壓力和社會(huì)壓力。針對(duì)目前輿論監(jiān)督中存在的問題，今后特別需要加快社會(huì)輿論監(jiān)督的法制建設(shè)，使輿論監(jiān)督能真正反映社會(huì)公眾的心聲，成為制衡政府可能的行政不當(dāng)?shù)牧α?。盡管我國(guó)目前有一些法律、行政規(guī)章對(duì)社會(huì)輿論監(jiān)督作了規(guī)定，但多數(shù)強(qiáng)調(diào)禁止性的義務(wù)規(guī)范，授權(quán)性的權(quán)利規(guī)范偏少。因此有必要加快有關(guān)立法工作，通過法律來(lái)明確和保障社會(huì)輿論監(jiān)督行為人的權(quán)利和義務(wù)，使媒體在法律框架內(nèi)能從容行使其“表述權(quán)”，扮演好社會(huì)輿論監(jiān)督者的角色。

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責(zé)任編輯 仝瑞中