無(wú)照經(jīng)營(yíng)的存在嚴(yán)重?cái)_亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，必須予以整治規(guī)范。整治規(guī)范的思路主要有兩種：一是取締；二是疏導(dǎo)。相對(duì)于取締的剛性表現(xiàn)，疏導(dǎo)由于方法的廣泛性、效果的明顯性和過(guò)程的平穩(wěn)性，在當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)的大背景下，將成為無(wú)照經(jīng)營(yíng)整治的主要手段。

一、作為柔性規(guī)范手段。疏導(dǎo)將在無(wú)照經(jīng)營(yíng)整治中發(fā)揮重要作用

疏導(dǎo)作為規(guī)范手段，是與無(wú)照經(jīng)營(yíng)相伴相隨的。幾十年的無(wú)照經(jīng)營(yíng)整治經(jīng)驗(yàn)表明，由于手段的柔和性，疏導(dǎo)將在整治中日益發(fā)揮重要的作用。

一是可以有效緩解無(wú)照經(jīng)營(yíng)整治中的對(duì)立矛盾，提高整治成效。實(shí)踐中，由于取締的立竿見(jiàn)影效果，因此，大多時(shí)候?qū)o(wú)照經(jīng)營(yíng)會(huì)選擇直接取締。采取取締手段，可能會(huì)立刻達(dá)到效果，但因?yàn)闆](méi)有處理好主體經(jīng)營(yíng)資格問(wèn)題。容易導(dǎo)致較多的后續(xù)難題。甚至出現(xiàn)反復(fù)回潮，并且在執(zhí)法中容易引發(fā)對(duì)立情緒，甚至?xí)l(fā)生群眾圍觀、起哄等情況，容易激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。而通過(guò)疏導(dǎo)，可以在不改變現(xiàn)有市場(chǎng)主體組織結(jié)構(gòu)、觸動(dòng)行政相對(duì)人和周邊居民基本利益的前提下，通過(guò)內(nèi)部規(guī)范手段達(dá)到市場(chǎng)主體合法經(jīng)營(yíng)的目的，從而有效避免對(duì)立矛盾，解決反復(fù)回潮難題，全面提高整治成效。

二是可以妥善解決弱勢(shì)群體的生計(jì)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧。從目前掌握的情況看，在無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)者中。絕大部分為下崗工人和外來(lái)人員等社會(huì)弱勢(shì)群體，這些人員沒(méi)有固定的收入來(lái)源，缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，沒(méi)有最基本的社會(huì)保障。生活水平處于社會(huì)底層。在當(dāng)前就業(yè)問(wèn)題未能完全解決的情況下，如果對(duì)此類(lèi)人員采取強(qiáng)制取締手段，可能會(huì)斷絕其生活來(lái)源，從而激化社會(huì)矛盾，引發(fā)不穩(wěn)定因素。而如果另辟蹊徑，通過(guò)選擇規(guī)范辦照、登記備案、場(chǎng)所搬遷等一系列疏導(dǎo)手段，賦予市場(chǎng)主體合法經(jīng)營(yíng)資格，保持經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，將從根本上解決這些弱勢(shì)群體的生計(jì)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

三是有利于樹(shù)立工商部門(mén)的良好形象，提升社會(huì)地位。在疏導(dǎo)中，通過(guò)樹(shù)立服務(wù)的理念，常思考、勤服務(wù)，少設(shè)障、多鋪路，想辦法、找出路，摒棄簡(jiǎn)單粗暴的做法，以平等、說(shuō)理的角度動(dòng)之以情，曉之以理，廣開(kāi)門(mén)路，柔性監(jiān)管，想方設(shè)法促進(jìn)無(wú)照經(jīng)營(yíng)合法規(guī)范有序，可以樹(shù)立工商部門(mén)良好的為民服務(wù)形象，大大提升在人民群眾中的社會(huì)地位。

二、當(dāng)前無(wú)照經(jīng)營(yíng)疏導(dǎo)存在的主要問(wèn)題

盡管疏導(dǎo)作為一種有效的規(guī)范手段，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已日趨完善，但在實(shí)際操作中，仍然存在諸多問(wèn)題和難點(diǎn)。

(一)缺少完善的法律支撐

目前上海市適用于無(wú)照整治規(guī)范的法律法規(guī)主要有兩部：《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》和《上海市取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)和非法交易市場(chǎng)暫行規(guī)定》，從內(nèi)容上看，兩部法規(guī)、規(guī)章對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的查處取締作了明確規(guī)定，但在加強(qiáng)綜合治理尤其是疏導(dǎo)方面僅僅做了原則性規(guī)定，沒(méi)有體現(xiàn)無(wú)照經(jīng)營(yíng)綜合治理原則，使得實(shí)際操作缺乏必要的依據(jù)和手段。如《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》僅僅在第8條點(diǎn)明“工商行政管理部門(mén)依法查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，實(shí)行查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合，對(duì)于下崗失業(yè)人員或者經(jīng)營(yíng)條件、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)督導(dǎo)、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)手續(xù)，合法經(jīng)營(yíng)”，對(duì)具體舉措沒(méi)有做進(jìn)一步闡述。而《上海市取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)和非法交易市場(chǎng)暫行規(guī)定》出臺(tái)至今已近20年，明顯滯后于當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展，部分條款與上位法存在沖突，缺少疏導(dǎo)方面的具體規(guī)定。職責(zé)分工的界定也存在模糊之處，僅規(guī)定了工商部門(mén)的職責(zé)，對(duì)其他政府部門(mén)的職責(zé)只作了原則性規(guī)定，使監(jiān)管缺位情況時(shí)有發(fā)生。

(二)沒(méi)有形成整體疏導(dǎo)合力

整治規(guī)范無(wú)照經(jīng)營(yíng)已被列入國(guó)家工商總局新的“三定方案”之中，成為工商部門(mén)義不容辭的法定職責(zé)，但由于無(wú)照經(jīng)營(yíng)成因復(fù)雜、整治難度大、涉及面廣，因此需要相關(guān)部門(mén)投入大量精力，相互配合協(xié)作，形成整體疏導(dǎo)合力，目前，無(wú)照經(jīng)營(yíng)整治規(guī)范涉及的部門(mén)主要有國(guó)土資源、規(guī)劃、環(huán)保、工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、文化、公安、城管等眾多部門(mén)，單靠工商一家“單打獨(dú)斗”。很難有效推進(jìn)，取得效果。由于理解角度的不同，有些部門(mén)對(duì)無(wú)照市場(chǎng)聯(lián)合整治認(rèn)識(shí)不到位，經(jīng)常出現(xiàn)出工不出力、不主動(dòng)配合開(kāi)展工作的情況。以致影響了疏導(dǎo)的整體合力和有效性。

(三)規(guī)范辦照涉及諸環(huán)節(jié)不能有效銜接

繁雜的前置審批手續(xù)，造成了辦照諸環(huán)節(jié)不能有效銜接，客觀上阻斷了經(jīng)營(yíng)者取得合法經(jīng)營(yíng)資格的途徑，加劇了無(wú)照經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，這在餐飲、浴室等行業(yè)尤為普遍。同時(shí)，由于證照辦理的分離，政府相關(guān)部門(mén)未形成統(tǒng)一的告知口徑和內(nèi)容，也造成了一部分有證無(wú)照現(xiàn)象。

(四)疏導(dǎo)手段過(guò)于單一，力度不大

由于在無(wú)照經(jīng)營(yíng)整治中不可避免的碰到一些瓶頸難題，因此無(wú)照經(jīng)營(yíng)規(guī)范整治存在一定的“重取締、輕疏導(dǎo)”的傾向，喜歡追求取締的剛性效果，對(duì)疏導(dǎo)存在畏難情緒，而且缺乏創(chuàng)新意識(shí)。疏導(dǎo)手段比較單一，側(cè)重于如何規(guī)范辦照，缺少其他有效的疏導(dǎo)手段，疏導(dǎo)力度不大，有時(shí)僅限于嘗試。使疏導(dǎo)不能大范圍推行。

三、無(wú)照經(jīng)營(yíng)疏導(dǎo)的對(duì)策選擇

無(wú)照經(jīng)營(yíng)的存在是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，其疏導(dǎo)應(yīng)該按照實(shí)事求是的原則，積極解放思想，開(kāi)拓創(chuàng)新，完善“區(qū)分行業(yè)、突出重點(diǎn)、分類(lèi)引導(dǎo)、綜合治理”的方法，實(shí)現(xiàn)“疏之有道、可控有序”的目標(biāo)。

(一)建議修訂法律法規(guī)，樹(shù)立綜合治理的工作理念

無(wú)照經(jīng)營(yíng)規(guī)范方面的法律法規(guī)不完善容易導(dǎo)致疏導(dǎo)難、疏導(dǎo)底氣不足等現(xiàn)象。從國(guó)家層面講，應(yīng)加快修訂完善《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》，增加無(wú)照經(jīng)營(yíng)綜合治理的內(nèi)容，尤其要明確“疏堵結(jié)合”的具體原則和舉措。盡快形成以《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》為核心的法律法規(guī)體系，將無(wú)照經(jīng)營(yíng)從建立發(fā)現(xiàn)預(yù)警機(jī)制到疏堵結(jié)合綜合治理整個(gè)流程全部納入法制管理的軌道。從上海地方立法看，建議借鑒福建部分城市和廣東深圳市的經(jīng)驗(yàn)，在整合現(xiàn)有法律資源和強(qiáng)化疏導(dǎo)對(duì)策措施的基礎(chǔ)上，對(duì)《上海市取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)和非法交易市場(chǎng)暫行規(guī)定》進(jìn)行修訂，作為本市貫徹落實(shí)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的實(shí)施細(xì)則，并從實(shí)行綜合治理、疏堵結(jié)合、有效遏制無(wú)照經(jīng)營(yíng)出發(fā)，進(jìn)一步明確各政府部門(mén)的職能定位和職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)無(wú)照市場(chǎng)綜合整治的方法和手段。

(二)明確職能定位和工作職責(zé)，建立綜合疏導(dǎo)工作機(jī)制

針對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)成因復(fù)雜、整治難度大的情況，應(yīng)從加強(qiáng)地方政府引導(dǎo)和疏導(dǎo)的角度出發(fā)，按照“以塊為主，條塊結(jié)合”的原則，建立健全綜合疏導(dǎo)機(jī)制，形成整體合力。一是明確無(wú)照經(jīng)營(yíng)綜合疏導(dǎo)的責(zé)任主體和工作職責(zé)。即區(qū)、縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為無(wú)照經(jīng)營(yíng)疏導(dǎo)的責(zé)任主體，同時(shí)在梳理有關(guān)行政管理法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各政府職能部門(mén)的職能定位和工作職責(zé)。二是考慮建立綜合疏導(dǎo)考核機(jī)制，在文明城區(qū)、文明鎮(zhèn)(街道)、文明村(街)考核時(shí)，對(duì)存在無(wú)照經(jīng)營(yíng)疏導(dǎo)不力的，建議實(shí)行一票否決制。三是建立綜合疏導(dǎo)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，即從維護(hù)轄區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)治安出發(fā)，由地方政府相關(guān)部門(mén)牽頭，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)各方，以工商部門(mén)為主要力量，衛(wèi)生、規(guī)劃、公安、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、城管等各職能部門(mén)配合，各司其職，形成合力，共同加大對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的疏導(dǎo)力度。

(三)從實(shí)際情況出發(fā)，推行分類(lèi)治理的疏導(dǎo)模式

一是對(duì)不需要前置審批或已辦有前置審批的固定門(mén)面無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶，由工商部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一登記審核，現(xiàn)場(chǎng)辦公，促其規(guī)范并納入正常管理。二是對(duì)符合城市建設(shè)規(guī)劃設(shè)點(diǎn)要求的季節(jié)性從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)戶，或在已凍結(jié)但尚未實(shí)施動(dòng)拆遷的房屋從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)戶，根據(jù)經(jīng)營(yíng)期限頒發(fā)《臨時(shí)營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，實(shí)施正常監(jiān)管。三是對(duì)不涉及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，一時(shí)達(dá)不到前置審批條件，暫不能辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，建立管理臺(tái)賬，按照“定專(zhuān)人、定區(qū)域、定任務(wù)、定責(zé)任”的四定原則，實(shí)行備案管理，加強(qiáng)日常監(jiān)管，促其規(guī)范經(jīng)營(yíng)。四是對(duì)不符合城市建設(shè)規(guī)劃設(shè)點(diǎn)要求。但確系人民群眾生活需要，一時(shí)取締比較困難的弱勢(shì)群體經(jīng)營(yíng)戶，比照上述方式實(shí)行備案管理。

(四)積極溝通協(xié)調(diào)，著力解決市場(chǎng)準(zhǔn)入難題