受國際金融危機的影響，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，使眾多個體工商戶和企業(yè)利用農(nóng)村宅基地上房屋辦理經(jīng)營場地登記。農(nóng)村宅基地上房屋的經(jīng)營場地登記，事關(guān)我國農(nóng)村經(jīng)濟健康有序發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和“三農(nóng)”問題。因此，如何面對并解決這一問題，就成為工商部門日常工作中的一項重要課題。

一、宅基地及宅基地上房屋的性質(zhì)

1 宅基地的概念和范圍

宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，按照法律法規(guī)規(guī)定用于建造自己住房的土地。包括已建房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃土地三種類型。

2 宅基地的性質(zhì)和所有權(quán)

1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》，經(jīng)過1988年和1998年兩次修改，逐漸完善了我國的土地管理制度，使之與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，突出體現(xiàn)為對宅基地使用權(quán)制度的完善。該法第4條明確了宅基地的性質(zhì)，規(guī)定：“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等?！睆亩鞔_了建造城鄉(xiāng)住宅的土地。即宅基地屬于建設(shè)用地。第8條確立了包括宅基地所有權(quán)在內(nèi)的各種類型土地的所有權(quán)，規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！?/p>

3 《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)的規(guī)定

2007年通過并實行的《中華人民共和國物權(quán)法》，集中和全面的對宅基地的內(nèi)涵和各項制度進(jìn)行了歸納，第152條關(guān)于宅基地的使用權(quán)范圍規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法享有對集體所有的土地占有和使用的權(quán)利，有權(quán)自主利用該土地建造住房及其附屬設(shè)施?！备鶕?jù)條文，宅基地使用權(quán)人對宅基地上房屋有一定的支配權(quán)?！段餀?quán)法》將宅基地使用權(quán)規(guī)制于用益物權(quán)的范疇，所以該法第十章中關(guān)于用益物權(quán)的一般規(guī)定，也同樣適用于宅基地使用權(quán)，明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！痹凇段餀?quán)法》中，宅基地被界定為一種用益物權(quán)的載體，它的所有權(quán)歸集體所有，而使用權(quán)則歸于住宅用地的農(nóng)民。

4 《土地管理法》對宅基地使用權(quán)的規(guī)定

《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的。不予批準(zhǔn)?！蓖ㄟ^該條文。我們能夠看出法律并沒有明文禁止宅基地出讓和出租，而是指明一點，如果農(nóng)民有出讓和出租宅基地上建設(shè)的房屋，就不得再重新申請宅基地。該法第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)：但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！庇纱丝芍鳛檗r(nóng)民集體所有的土地——宅基地，它的使用權(quán)行使受其限制，也就是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但沒有禁止宅基地在農(nóng)業(yè)建設(shè)范疇內(nèi)的出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租的行為，也沒有禁止宅基地使用權(quán)人利用自有宅基地上的房屋開展商業(yè)經(jīng)營的行為。

二、宅基地上房屋注冊登記的現(xiàn)狀

1 宅基地上房屋在注冊登記中受到嚴(yán)格限制

宅基地上的房屋作為經(jīng)營場所注冊登記，目前主要受到“商業(yè)用房”條件的限制。許多行政許可部門，都要求經(jīng)營場所或者住所必須是商業(yè)用房，宅基地上房屋由于屬性的限制，導(dǎo)致經(jīng)營者難以在衛(wèi)生、文化、公安等部門獲得注冊登記必需的前置許可。

2 宅基地上房屋在注冊登記中的相關(guān)制度措施難以落實到位

上海市整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2006年下發(fā)的《關(guān)于整治擅自改變房屋使用性質(zhì)用于娛樂、服務(wù)行業(yè)經(jīng)營場所的若干意見》第7條規(guī)定：“利用農(nóng)民宅基地上建造的房屋從事娛樂、服務(wù)行業(yè)經(jīng)營活動的，由區(qū)縣人民政府結(jié)合本地區(qū)實際，研究制定處理辦法?！痹撐募棉r(nóng)村宅基地上的房屋從事娛樂、服務(wù)行業(yè)提供了政策空間。但是在具體實踐中，由于區(qū)縣人民政府并未積極跟進(jìn)，具體的處理辦法尚未出臺，從而導(dǎo)致利用宅基地上房屋從事部分行業(yè)經(jīng)營的政策并未真正得以落實。

3 工商部門為放開宅基地上房屋的市場準(zhǔn)入進(jìn)行嘗試

目前部分地區(qū)考慮到當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，允許少量的宅基地上房屋作為經(jīng)營場所進(jìn)行注冊登記，但整體上并未全面放開。如果對宅基地上的房屋作為經(jīng)營場所從事經(jīng)營活動加以嚴(yán)格限制。將不利于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的有序健康發(fā)展，不利于金融危機下因失業(yè)而返鄉(xiāng)的農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)。也不符合國家扶持三農(nóng)促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的政策。因此。從維系大局和維護民生的角度出發(fā)，放開宅基地上房屋的市場準(zhǔn)入就顯得非常重要。上海市工商部門在放開宅基地上房屋的市場準(zhǔn)入上邁出了重要一步。2007年出臺的《關(guān)于支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中明確：“農(nóng)民以宅基地房屋自營或出租給他人從事與該經(jīng)營場所相適應(yīng)的經(jīng)營活動，經(jīng)當(dāng)?shù)胤康刭Y源部門批準(zhǔn)，可以作為經(jīng)營場地予以工商登記注冊”。2009年推出的《關(guān)于鼓勵創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)的若干意見》中規(guī)定：“經(jīng)所在地村民委員會審查同意，允許農(nóng)民以宅基地房屋自營或出租給他人開辦個體工商戶從事小型商業(yè)零售、‘農(nóng)家樂’等與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的經(jīng)營活動或者作為農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營場所?！?/p>

三、破解宅基地上房屋注冊登記問題的思路

宅基地上房屋作為經(jīng)營場所登記的主要障礙是宅基地上房屋的屬性，即非“商業(yè)用房”。對房屋屬性劃分的根源在于有關(guān)部門對自身利益的考慮，不同的房屋屬性，會在城市規(guī)劃、拆遷補償?shù)炔僮髦杏胁煌奶幚斫Y(jié)果。

1 注意明晰“商業(yè)用房”概念的來源

商業(yè)用房的概念最早見于建設(shè)部2002年發(fā)布的《房地產(chǎn)統(tǒng)計指標(biāo)解釋(試行)》。該文件第一章“房屋分類按設(shè)計所規(guī)定的用途進(jìn)行劃分”，將商業(yè)用房定義為“各類商店、門市部、飲食店、糧油店、菜場、理發(fā)店、照相館、浴室、旅社、招待所等從事商業(yè)和為居民生活服務(wù)所用的房屋”?？梢姡虡I(yè)用房只不過是顯示房屋設(shè)計和建造的目的是為了給從事商業(yè)和服務(wù)業(yè)者使用，把房屋分為住宅、工業(yè)、商業(yè)用房等。是為了統(tǒng)計的方便而不是對房屋用途的限制。雖然宅基地上房屋設(shè)計和建造的本來目的是用于居住，但法律沒有禁止它用于商業(yè)經(jīng)營。

2 重新審視商業(yè)用房與規(guī)劃

國務(wù)院頒布的《城鄉(xiāng)個體工商戶管理條例》第14條規(guī)定：“個體工商戶所需生產(chǎn)經(jīng)營場地，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排?！钡珜嶋H情況是，目前農(nóng)村基本上沒有或者有少量的商業(yè)用地規(guī)劃，以至于在大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的情況下，現(xiàn)有的商業(yè)用房難以滿足社會需求。在涉及規(guī)劃的問題上，我們還必須注意區(qū)分土地用途與房屋用途。1998年頒布的《土地管理法實施條例》第5條最后一款規(guī)定：“依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進(jìn)行變更登記”。這里規(guī)定的是改變土地用途。不是改變房屋用途。宅基地屬于建設(shè)用地，因此，宅基地使用權(quán)確定后，只要是建造房屋都屬于對土地的合理使用。對于宅基地上的房屋用途，法律沒有禁止宅基地使用權(quán)人，即宅基地上房屋的所有人利用自有房屋開展商業(yè)經(jīng)營的行為。因此，將宅基地上的房屋作為經(jīng)營場所不違反土地管理法，也不違反土地規(guī)劃。

3 完善宅基地上房屋作為經(jīng)營場所登記后的拆遷補償制度

宅基地上房屋作為商業(yè)經(jīng)營場所登記，還涉及拆遷補償費用。目前。宅基地上房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)低。商業(yè)用房的補償費用高。所以，地方政府和房地、規(guī)劃等職能部門不愿意將宅基地上房屋作為經(jīng)營場所登記。所以。很有必要完善相應(yīng)的制度措施，使作為經(jīng)營場所的宅基地上房屋在拆遷時不因商用而增加補償標(biāo)準(zhǔn)，以解除相關(guān)部門的顧慮。在這方面，上海市政府做了有益的實踐。2001年出臺的《上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)則》和《關(guān)于貫徹執(zhí)行<上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)則>若干意見的通知》中規(guī)定：“在2001年11月1日以后，以居住房屋作為經(jīng)營場所并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。未經(jīng)市或區(qū)(縣)房地局批準(zhǔn)居住房屋改變?yōu)榉蔷幼∮猛镜?，不認(rèn)定為非居住房屋”，即工商營業(yè)執(zhí)照不作為拆遷時認(rèn)定房屋用途的依據(jù)。因此。只要地方性法規(guī)和規(guī)章能夠積極跟進(jìn)，宅基地上房屋作為經(jīng)營場所登記，不會成為改變房屋用途的合法證明。也不會影響將來可能發(fā)生的拆遷補償。

4 現(xiàn)行法律未禁止“民宅商用”

在《物權(quán)法》第十三章“宅基地使用權(quán)”中對宅基地做了界定，具有權(quán)威性和準(zhǔn)確性。從條款中我們可以看出，法律加以規(guī)范的是宅基地的使用權(quán)。它將宅基地使用權(quán)規(guī)制于用益物權(quán)的范疇。所以《物權(quán)法》第十章中關(guān)于用益物權(quán)的一般規(guī)定，也同樣適用于宅基地使用權(quán)，該法第120條規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利?！彪m然宅基地的所有權(quán)歸集體所有，但是集體不可以干涉宅基地使用權(quán)人行使其占有、使用的權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā分幸参磳φ厥褂脵?quán)人利用自有宅基地上的房屋開展商業(yè)經(jīng)營行為做禁止性規(guī)定。隨著2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的出臺，農(nóng)村宅基地上房屋作為合作社的住所成為可能。

5 完善注冊登記法律規(guī)范中關(guān)于住所或經(jīng)營場所的規(guī)定

工商總局2004年頒布的《個體工商戶登記程序規(guī)定》中，要求提交“經(jīng)營場所證明”，但并未要求個體工商戶的經(jīng)營場所必須是商業(yè)用房?！豆镜怯浌芾項l例》規(guī)定的登記程序中，要求提供“公司住所證明”。也未要求公司住所必須是工業(yè)或者商業(yè)用房。經(jīng)營場所登記只要有合法有效的租賃合同、房屋產(chǎn)權(quán)證明即可。租賃合同表明申請人能在一定期限內(nèi)合法使用該房屋，表明該經(jīng)營場所真實存在。至于經(jīng)營場所是否合適，是相關(guān)行業(yè)前置審批部門的管轄范圍。但是，這種管轄也不應(yīng)以是否是商業(yè)用房為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)以房屋面積、結(jié)構(gòu)、布局、消防設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施等能否滿足專業(yè)要求等為依據(jù)。

四、對宅基地上的房屋作為農(nóng)村商業(yè)用房登記的建議

建議放開對農(nóng)村宅基地上的房屋作為經(jīng)營場所登記的限制，允許利用宅基地上房屋作為經(jīng)營場所進(jìn)行小規(guī)模經(jīng)營。在操作上，工商部門對不涉及前置審批事項的營業(yè)登記申請。應(yīng)當(dāng)憑房產(chǎn)證或者農(nóng)村村委會出具的房屋所有權(quán)證明，或者土地部門出具的宅基地使用權(quán)證明、房屋租賃協(xié)議等辦理營業(yè)場所登記。另一方面，可以通過省級層面的地方立法，對前置審批部門的登記程序進(jìn)行修訂，破除將商業(yè)用房作為許可證發(fā)放條件的規(guī)定。

農(nóng)村宅基地上的房屋作為經(jīng)營場所或者住所，在法律、行政法規(guī)以上級別的法規(guī)文件中沒有法律上的障礙。只是實踐中，一些地方、一些部門出于自身利益考慮，以地方性政策、部門政策對經(jīng)營場所登記條件作出特別要求。從國家目前的形勢出發(fā)，為了應(yīng)對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和世界金融危機，確保經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，積極推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，我們應(yīng)當(dāng)盡快消除對宅基地上的房屋作為經(jīng)營場所的種種限制。