對(duì)2000億地方債使用效果的評(píng)估和施工的監(jiān)控，是保證這筆資金能夠完全償還，起到經(jīng)濟(jì)作用的一個(gè)最重要的條件。風(fēng)險(xiǎn)在于如果在前期論證不足。對(duì)以后財(cái)政還款付息會(huì)造成一定的壓力。因此要特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)管和審計(jì)。

不發(fā)地方債中央財(cái)政壓力太大

主持人：作為4萬億經(jīng)濟(jì)刺激的一部分，有關(guān)地方債即將發(fā)行的消息引起廣泛的討論。相關(guān)報(bào)告也已在2月25日至28日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議上聽取審議。您認(rèn)為地方債通過實(shí)施的可能性大不大?

楊志勇：現(xiàn)在地方政府財(cái)政問題很大，如果不讓地方政府發(fā)債的話，目前看來沒有更好的辦法。如果要找其他的途徑，無非有兩個(gè)。第一是增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從1月份的數(shù)字來看，中央財(cái)政沒有辦法做到這一點(diǎn)。以前總是說用增收部分?jǐn)U大轉(zhuǎn)移支付，今年看來，已經(jīng)非常難了。

另外一個(gè)就是分稅制改革，重新調(diào)整稅種，劃分給地方更多的稅項(xiàng)。這兩個(gè)從現(xiàn)在來說，都很難做到。在這種情況下，如果不能給地方政府提供更多的財(cái)源的話，地方政府就會(huì)想其他的方法找財(cái)源。其他所有的形式就會(huì)變得更加不規(guī)范。

陳新平：有關(guān)地方政府發(fā)債的爭(zhēng)論在中國(guó)一直存在。在中國(guó)的國(guó)情下，地方政府投資沖動(dòng)一直較大，一旦讓地方政府發(fā)債，投資沖動(dòng)更難以控制。因此我國(guó)《預(yù)算法》也規(guī)定，不允許地方政府發(fā)債，搞赤字。

現(xiàn)在受國(guó)際金融危機(jī)的影響，有必要刺激中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以有關(guān)發(fā)放地方債的討論再度升溫。不過現(xiàn)在提出來的辦法是由中央政府“代發(fā)代扣”，由中央政府代發(fā)地方債，地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任，及時(shí)上交本息、發(fā)行費(fèi)等資金。未按時(shí)上交的，在辦理年度結(jié)算時(shí)，中央財(cái)政與地方財(cái)政結(jié)算時(shí)如數(shù)扣繳。在目前整個(gè)大的宏觀經(jīng)濟(jì)條件下，這是刺激宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段之一。

劉桓：地方債最終通過的可能性是極大的。地方發(fā)債這個(gè)議題已經(jīng)討論很多年了，這些年沒有通過主要還是立法問題。中國(guó)自1981年恢復(fù)國(guó)債發(fā)行以來，都是中-央債，地方?jīng)]有債權(quán)也沒有稅權(quán)。這是由我們國(guó)家長(zhǎng)期以來的財(cái)政預(yù)算和支出體系所決定的。但是這次允許地方發(fā)債一個(gè)重要的背景是，為了刺激經(jīng)濟(jì)，中央追加了投資四萬億元。

如果這四萬億元造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)都由中央來承擔(dān)的話，會(huì)造成很大的壓力，因此我們要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。讓地方承擔(dān)一定的債務(wù)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也享受債務(wù)資金使用的好處。所以發(fā)債現(xiàn)在看來是必然的。

越發(fā)達(dá)地區(qū)稅收下滑越嚴(yán)重

主持人：1998年出現(xiàn)金融危機(jī)我們是通過擴(kuò)大發(fā)行國(guó)債的方法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)刺激。此次考慮發(fā)行地方債。它的必要性在哪里?

楊志勇：由中央政府以“代發(fā)代扣”的形式發(fā)放地方債，我們?cè)?998年已經(jīng)有了經(jīng)驗(yàn)，基本模式是一樣的?，F(xiàn)在就是看在分配機(jī)制上會(huì)有什么變化。

現(xiàn)在地方政府的財(cái)政壓力受國(guó)際金融危機(jī)影響確實(shí)比較大。簡(jiǎn)單地說，1994年分稅制之后，很大的財(cái)力都是集中在中央的，哪怕是發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，從預(yù)算內(nèi)獲得的財(cái)力也是有限的。而且很多地方，演變出來一種土地財(cái)政模式——賣地，獲得國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)收入，然后土地開發(fā)獲得營(yíng)業(yè)稅、契稅等各方面的收入?，F(xiàn)在不好賣了，收入就開始下降，而且越發(fā)達(dá)地區(qū)這個(gè)問題越嚴(yán)重。

陳新平：現(xiàn)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)受到了整個(gè)國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，地方政府如果要刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展需要相應(yīng)的資金支持。

過去地方政府都是靠土地財(cái)政刺激地方政府經(jīng)濟(jì)的，現(xiàn)在房?jī)r(jià)也在下降，地方財(cái)力和幾年前相比下降比較大。這樣的話，作為刺激中國(guó)經(jīng)濟(jì)的措施或者手段，地方債是可以考慮的。目前的方案是在中央政府代發(fā)代扣的方式下進(jìn)行，風(fēng)險(xiǎn)還是可控的。

主持人：與國(guó)債相比，作為一種新的嘗試。地方債的優(yōu)勢(shì)在哪里?此次國(guó)家考慮用“代發(fā)代扣”的方式進(jìn)行發(fā)放，主要的考慮是什么?

楊志勇：地方政府現(xiàn)在的情況是這樣，它的隱性規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)在即將發(fā)放的規(guī)模。分稅制改革之后，地方政府應(yīng)該獲得地方發(fā)債權(quán)，但是中央政府沒有賦予地方這個(gè)權(quán)力。但是地方通過種種形式所形成的實(shí)際債務(wù)規(guī)模誰也沒有說得很清楚。地方政府往往不是直接出面去借款，而是通過其他城建公司、項(xiàng)目公司去借。這些債務(wù)都是由地方政府施加影響，并最終承擔(dān)義務(wù)的。還有一些，地方政府辦工程，但是施工之后欠錢不還，這個(gè)最終也會(huì)形成債務(wù)。像這樣的債務(wù)規(guī)模實(shí)際上是很難統(tǒng)計(jì)清楚的。地方政府自己也很難搞清楚。在這種情況下，讓地方政府直接去發(fā)債就會(huì)形成很大的風(fēng)險(xiǎn)。

假設(shè)這個(gè)地方的債務(wù)特別重，債務(wù)還不了，債券發(fā)行了幾年之后，要償本付息，如果是中央政府代借代還，最后就是中央政府和普通老百姓之間形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系。政府之間的關(guān)系可以由政府自己去處理。

另外，各地情況不一樣，發(fā)債的規(guī)模會(huì)有影響，另外如果由中央政府出面去發(fā)債，發(fā)債的規(guī)模也會(huì)比較大。

現(xiàn)在金融危機(jī)的背景下，如果中央不提供這樣的融資渠道，讓地方政府發(fā)債，地方政府可能會(huì)隱性發(fā)債，制造出更大的危機(jī)。

陳新平：首先從法律上講，中國(guó)是不允許地方政府搞赤字和發(fā)債的。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府是允許發(fā)債的?，F(xiàn)在有個(gè)特殊的背景就是國(guó)際金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃需要有資金來源，它為地方發(fā)債提供了余地或者說空間。

與國(guó)債不同，地方債的償還義務(wù)主要由地方政府來承擔(dān)，發(fā)債的規(guī)模也需要根據(jù)相關(guān)需要來進(jìn)行，這對(duì)地方政府也是一個(gè)約束。如果現(xiàn)在還采取1998年的做法，擴(kuò)大發(fā)行國(guó)債的規(guī)模，向各個(gè)省市分配資金規(guī)模的話，地方政府就沒有償還債務(wù)的壓力。從這個(gè)意義上講，地方債可以增加地方政府的壓力，提高資金使用的效率。

另外，地方債的發(fā)行也會(huì)增加使用資金的靈活性。以往國(guó)債發(fā)多少，發(fā)不發(fā)，地方政府是沒有任何發(fā)言權(quán)的，在制定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策的過程中，是不能考慮通過發(fā)債這種途徑來籌集資金的。允許地方政府發(fā)債，在資金的使用安排上，會(huì)在一定程度上增加地方的靈活性。

如果是國(guó)債資金，其使用是要受到嚴(yán)格限制的，是地方債的話，在資金的具體使用上，相對(duì)而言，地方應(yīng)有更大的靈活性。國(guó)債還是要發(fā)，并且相對(duì)于幾年前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較好的時(shí)候規(guī)模也會(huì)放大。

劉桓：之所以地方債采取財(cái)政代發(fā)的形式，我認(rèn)為有兩個(gè)含義，一個(gè)是有利于監(jiān)管，一個(gè)是有利于債券信用等級(jí)的提高。債券在我國(guó)是有市場(chǎng)的，市場(chǎng)的表現(xiàn)和它的等級(jí)有信用關(guān)系。地方政府發(fā)債等級(jí)較低，中央政府發(fā)債等級(jí)較高。發(fā)債在我們國(guó)家看來是大勢(shì)所趨。這是第一步，第二步是我們要單獨(dú)探討地方政府自行發(fā)債的權(quán)力。

項(xiàng)目監(jiān)控決定債權(quán)使用效果

主持人：擬審議的地方債的規(guī)模在2000億左右。這個(gè)規(guī)模是怎么匡算出的?它的分配機(jī)制會(huì)是怎樣的?

楊志勇：這個(gè)我不好預(yù)測(cè)，我不知道這些項(xiàng)目會(huì)跑到哪里去，怎么個(gè)用法。因?yàn)橥兜讲煌胤嚼瓌?dòng)是不一樣的。

上一次1000億元應(yīng)該主要是跟項(xiàng)目走，這一次可能是更多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生。但是因?yàn)槎紱]有看到很具體的方案，也沒有辦法進(jìn)行系統(tǒng)比較。2000億元現(xiàn)在的投向不是很清楚，目前只是有一個(gè)原則，投資地方自有項(xiàng)目還是中央政府項(xiàng)目，這些都還不是很清楚。

最終的債務(wù)還是要根據(jù)償債能力來分配。如果像一些西部的省份沒有償債能力，償不了的話最終還是要由中央來承擔(dān)。這樣的話，還不如中央政府對(duì)它來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。如果東部地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候有資金缺口，無力還債，但是一旦經(jīng)濟(jì)開始好轉(zhuǎn)，就可以償付債務(wù)。而且東部地區(qū)的恢復(fù)能力要比西部地區(qū)恢復(fù)得快。

中國(guó)省份貧富差距的問題不會(huì)因?yàn)榘l(fā)放地方債而加劇。

陳新平：我不清楚2000億元規(guī)模具體是怎么匡算出的。在分配上，我覺得首先是需要傾向有償債能力的地方。

地方債是以地方政府為償債主體的債務(wù)，所以首先要考慮發(fā)行人有沒有償債能力，沒有償還債務(wù)能力的主體去發(fā)債，將會(huì)引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我個(gè)人認(rèn)為還是要和地方的償債能力掛起鉤來，傾向于一些償還能力比較強(qiáng)的省市發(fā)債。地方債主要是為地方公共產(chǎn)品的提供而籌集資金，對(duì)那些經(jīng)濟(jì)稍微落后地區(qū)的資金需求，可以通過適當(dāng)傾斜分配國(guó)債資金加以解決。

不過，這樣就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)矛盾，越是條件不發(fā)達(dá)的地方越需要錢，如果地方債指標(biāo)分配到那些發(fā)達(dá)省市，如果向它們傾斜，真正經(jīng)濟(jì)比較困難地方的發(fā)債指標(biāo)就會(huì)較少，目前的方式應(yīng)該也是屬于一個(gè)試驗(yàn)的階段，要兼顧風(fēng)險(xiǎn)控制和資金需求兩方面的平衡。

劉桓：債務(wù)是由哪個(gè)地方發(fā)行，哪個(gè)省償還，這是由項(xiàng)目決定的。我們不會(huì)吃大鍋飯，也不會(huì)平均分配。比如這個(gè)項(xiàng)目是哪個(gè)省的，我們就要哪個(gè)省進(jìn)行債務(wù)的發(fā)行和償還，省份的還款能力也是由項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益決定。它不會(huì)用于經(jīng)費(fèi)性開支，或者沒有還款能力的開支。

這次發(fā)債就形式來說，沒有改變中央發(fā)債的形式，只不過償還的主體由中央政府變成地方政府。當(dāng)然受益也主要是地方政府受益。只是這方面有變化，債券的其他特征和要求都沒有變。

我們要強(qiáng)調(diào)的是這2000億元債券使用效果的評(píng)估和施工的監(jiān)控，這點(diǎn)是保證這筆資金能夠完全償還，起到經(jīng)濟(jì)作用的一個(gè)最重要的條件。

風(fēng)險(xiǎn)在于如果在前期論證不足，對(duì)以后財(cái)政還款付息會(huì)造成一定的壓力。因此要特別強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)管和審計(jì)，按照我們的理解，這次采用中央代發(fā)的形式，讓中央政府擔(dān)任這筆債務(wù)的最終擔(dān)保人，也是為了避免地方政府使用項(xiàng)目造成損失。

主持人：如何控制風(fēng)險(xiǎn)并保證募集資金用于政府規(guī)定項(xiàng)目?

楊志勇：對(duì)地方政府來說，這2000億分到各個(gè)省之后，監(jiān)督資金是用來做什么項(xiàng)目，是否跟民生相關(guān)還是比較容易的。但是，地方政府自己的錢用到哪些方面就不是很清楚了。

陳新平：這個(gè)必須要做到。國(guó)債主要投向基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域，這些領(lǐng)域收益比較低，私人企業(yè)不愿意投資。地方債也是一樣，其募集的資金也要投向商業(yè)機(jī)構(gòu)不太愿意投資的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)教育等收益性低的領(lǐng)域。提供公共產(chǎn)品是政府的職責(zé)，地方債是履行這種職責(zé)的融資手段之一。

在地方債方案出臺(tái)之后，會(huì)有一系列的監(jiān)管和償還實(shí)施細(xì)則出臺(tái)。這包括發(fā)行資格的認(rèn)定，規(guī)模的確定，資金的投向以及資金的償還等。

劉桓：這個(gè)不用擔(dān)心，我們國(guó)家是有相關(guān)的預(yù)算來進(jìn)行約束的。

地方自行發(fā)債尚需明確自主程度

主持人：如果未來地方政府真正具有資格發(fā)債，我們還面臨哪些障礙?

楊志勇：地方債最終的落實(shí)還牽涉到預(yù)算法的修改，前幾年就已經(jīng)有所討論，當(dāng)時(shí)就提到要給地方政府發(fā)債權(quán)，但是給哪一級(jí)地方政府發(fā)債一直有爭(zhēng)論。從整體上說，如果地方政府想借錢，需要知道它的信譽(yù)怎樣，地方政府現(xiàn)在的信息不是很透明，所以還只能是采取由中央代發(fā)的辦法。

自主到什么程度現(xiàn)在還沒有定論。比如美國(guó)的地方政府可以自主發(fā)債，如果不能支付，就可以申請(qǐng)破產(chǎn)，日本的地方政府如果還不起地方債，上一級(jí)政府或者中央政府會(huì)代替還。但是代替的前提是，地方政府發(fā)放地方債需要上一級(jí)政府或者中央政府批準(zhǔn)。

即便是允許地方政府發(fā)債，也會(huì)有不同模式，我們需要哪一種，還是需要做進(jìn)一步的研究。

編輯 王誠(chéng)誠(chéng)