摘 要:十七大報告中提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務型政府、法治政府、責任政府。以責任控制權(quán)力，是最根本也是最有效的權(quán)力控制措施。因此，建設(shè)責任政府，限制政府的權(quán)力，必須重視行政問責制的建設(shè)。近年來，基層政府也開展了各具特色的行政問責活動，進行了積極的探索，并取得了一定的成效。但是，基層行政問責仍存在諸多困難和問題，亟待改進。

關(guān)鍵詞:基層政府;行政問責;公民參與;問責法制

文章編號:978-7-80712-402-3(2009)03-071-03

十七大報告中提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務型政府、法治政府、責任政府。以責任控制權(quán)力，是最根本也是最有效的權(quán)力控制措施。建設(shè)責任政府，限制政府的權(quán)力，必須重視行政問責制的建設(shè)。行政問責制是現(xiàn)代政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效制度。自2003年8月國內(nèi)首個政府行政問責辦法——《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺之后，相繼天津、重慶、成都等也都出臺了行政問責相關(guān)規(guī)定，使我國行政問責制的實踐向前推進了一大步。再到2008年“問責風暴”席卷全國，問責范圍之廣，所涉官員級別之高，都堪稱前所未有。這樣的“問責風暴”，固然有利于鞏固人民群眾對黨和政府的信任，樹立黨和政府的執(zhí)政形象，對各層級的官員也起到了一定的震撼和警示作用。然而，如果僅僅追求一種風暴效應，而不重視建立健全完善的穩(wěn)定的具有可操作性的制度，無論這樣的風暴再多、再大，也只不過是短期效應，不可能從根本上解決我國公務員隊伍中長期存在的思想作風、工作作風和能力素質(zhì)等方面的突出問題。與全國轟轟烈烈的問責風暴相比，基層政府的問責更顯不足，而基層政府的行政問責正是問責常態(tài)化、制度化的基礎(chǔ)，因此，我們必須強化基層政府的行政問責。

一、存在問題

我國行政問責制尚不完善，基層政府的行政問責更是處在起步階段。當全國的行政問責正在強力推進的時候，一些基層政府的行政問責在實施過程中卻面臨著這樣或那樣的困境。分析其遇到的問題，主要由制度供給的缺失、基層人際關(guān)系的影響、基層行政人員服務觀念淡薄等幾個方面的因素造成。

1.制度供給的缺失。人們的任何社會經(jīng)濟活動都離不開制度，什么事能做，什么事不能做，實際上是一個制度問題。制度是“為約束在謀求財富或本人效用最大化中制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德的行為準則”。[1] 縣級行政問責作為公共管理活動中的一個環(huán)節(jié)，受制于我國行政管理體系和制度是否完善。制度的缺失表現(xiàn)在:一是沒有制度。相關(guān)的公共管理制度還沒有真正建立或完善，如政府的職能定位、績效評價機制、科學的選人用人機制、責任制約機制、媒體監(jiān)督機制、政府與公眾的溝通和互動機制等。二是制度滯后。由于政府自身改革落后于經(jīng)濟和社會的發(fā)展，制度創(chuàng)新不足，行政管理的相關(guān)制度明顯落后于現(xiàn)實，不能與時俱進。三是制度不落實。由于多種因素制約，許多制度掛在墻上、寫在紙上、講在嘴上，難以落實和執(zhí)行，制度的執(zhí)行效果自上而下呈遞減效應。

2.人際關(guān)系的制約。在我國，人際關(guān)系的倫理色彩非常明顯，重感情、尚人倫、講關(guān)系、愛面子，以各種介質(zhì)如同學、地緣、業(yè)緣、親緣、戰(zhàn)友等結(jié)成普遍而廣泛的非正式群體，并依此區(qū)分成不同層次結(jié)構(gòu)的“圈子”，最終形成以個人為中心的人際關(guān)系的“差序結(jié)構(gòu)”。在這種倫理秩序中，親疏有別、遠近分明的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)決定著相應的行為結(jié)構(gòu)。人們根據(jù)“圈子”關(guān)系判斷所謂的“自己人”和“外人”，形成一種心照不宣的人際關(guān)系網(wǎng)絡。[2] 在縣級，“熟人社會”的特征更加明顯，監(jiān)督主體和客體處于同一系統(tǒng)內(nèi)，彼此有著千絲萬縷的聯(lián)系，在一些潛規(guī)則的作用下，不講原則講人情，不講是非講關(guān)系，不講正氣講和氣現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了行政問責的實施。

3.基層行政人員服務觀念淡薄。與基層政府職責多而雜、工作量大對應的卻是基層政府工作人員素質(zhì)的相對低下。雖然這幾年國家政策的鼓勵以及公務員錄用考試使得許多高素質(zhì)的人才進入基層政府任職，但是畢竟是少數(shù)，無法在短時間內(nèi)大幅度提高所有基層行政人員的素質(zhì)。再加上公務員職業(yè)本身的穩(wěn)定性，長期受到“官本位”思想的影響，許多政府官員還是無法建立起比較到位的服務意識和責任觀念。許多人抱著鐵飯碗，“大錯不犯、小錯不斷，一直到老”的這樣一種心態(tài)，認為只要不犯大錯就能一直在公務員隊伍中工作下去。對上負責不對下負責，沒有正確認識到手中權(quán)力的來源是老百姓的委托，對老百姓的事情漠不關(guān)心，處理群眾利益不負責任。

二、解決問題的途徑

“問責制”作為一種責任追究制度，雖然已經(jīng)發(fā)揮了重大的作用，但是它卻仍然存在著諸多問題。在當前這種歷史性的關(guān)鍵時刻，我們要認真貫徹落實科學發(fā)展觀，按照深化行政管理體制改革、全面推進依法行政的要求，完善政府責任體系。健全行政監(jiān)督機制、嚴格責任考核，強化責任追究，督促行政機關(guān)及其工作人員特別是行政首長依法行使職權(quán)、履行職責。不斷提高政府的執(zhí)行力和公信力，推進服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府建設(shè)。在基層政府中不斷的引入行政問責制，建立責任追究制度。實現(xiàn)有權(quán)有責，權(quán)責對等，有利于促進基層政府行為合理化，進一步推進基層政府建設(shè)。在基層政府中建立“問責制”要從制度、法律、意識形態(tài)和角色轉(zhuǎn)變等方面做起。

1.健全問責法制，制定統(tǒng)一的問責法。

眾所周知，2008年全國刮起了“問責風暴”，從貴州甕安事件到三鹿奶粉事件，再到深圳龍崗區(qū)大火，責任官員紛紛落馬。從國內(nèi)現(xiàn)有的問責案例來看，目前的問責往往取決于輿論關(guān)注的程度?？晌覈姆蓽Y源并沒有判例，因此，即使是“問責風暴”席卷全國，地方各級領(lǐng)導都有落馬，也無法使行政問責有更為明確而清晰的依據(jù)。因此，目前我國的問責并不是理性的問責。就形態(tài)來說，問責制主要有兩種，一是行政性問責，一是程序性問責。前者的依據(jù)是行政性的，每一位官員的責任比較模糊，缺乏明確的法律依據(jù)，問責往往取決于領(lǐng)導人的意志，被問責的官員，往往處于十分消極被動的地位。與此不同，程序性問責的依據(jù)是法律性的，每一個官員的責任非常明確，都有充分的法律依據(jù)，是不是被問責不取決于臨時性的行政決策。而目前散見于地方性的規(guī)范性法律文件對于問責范圍的規(guī)定寬窄不一，有的內(nèi)容相沖突，有的缺乏量化標準，操作性不強。要想實現(xiàn)理性問責，法治問責，制度問責，我們應完善行政問責的法制基礎(chǔ)并嚴格貫徹執(zhí)行，推進程序問責。基于我國目前缺乏統(tǒng)一法律的現(xiàn)狀，全國有必要制定一部全國統(tǒng)一的《行政問責法》，規(guī)定統(tǒng)一的問責程序，行政問責制的立法內(nèi)容應主要包括規(guī)范問責主體及其權(quán)力，規(guī)范問責制客體及其職責，厘清問責事由和情形，界定責任的種類和內(nèi)容，完善問責程序等，使問責做到有法可依，達到比“問責風暴”更好的上行下效的效果。

2.改變?nèi)舜蟠肀壤谷舜蟮谋O(jiān)督作用落到實處。

由于政府過錯行為受損害者主要是普通群眾，但由于群眾目前所處的經(jīng)濟和政治上的弱勢地位，導致他們在現(xiàn)實生活中，利益受到損害后缺乏正常的訴求渠道。加之人大代表中代表群眾利益的個體比例過低，所以在每次人大會上很少有人為他們的利益代言。結(jié)果導致許多的政府過錯行為不能在人大會上被公之于眾，使得如今對下級部門的問責只能更多的靠群眾上訪，從而引起上級黨委和政府的重視，進而在他們的直接過問下才有可能被揭露出來，因此，使得上級部門最后成為行政問責的主體。所以，只有改善目前不合理的人大代表結(jié)構(gòu)，減少政府官員的代表名額，增加廣大基層群眾在人大代表中的比例，才能增加普通群眾的話語權(quán)，使基層群眾更多的參與到政治生活中，參與到對政府行為的監(jiān)督中來。才能真正發(fā)揮人大的作用，使人大成為最主要的問責主體，從而從根本上減少政府行為侵害普通群眾利益事件的發(fā)生。此外，除了加強人大的主體監(jiān)督外，還應該使監(jiān)督方更加多元化，如通過媒體，網(wǎng)絡，輿論，人民政協(xié)，各種民間組織，群眾社團等形成一個多方組合的立體監(jiān)督系統(tǒng)，才能使政府行為全面置于大眾監(jiān)督之下，使政府決策更加透明化。

3.加強基層政府行政問責信息的公開。

要想公平公正的行政問責，必須將問責信息公開，保證公眾的知情。問責的目的是對人民負責，那么人民必須知道問責的起因，過程以及結(jié)果。否則，信息不對稱情況下的委托代理關(guān)系的弊端就會顯露無疑，人民作為委托人就無法知道其代理人是否對其負責，是否忠實維護了其利益，也就無法追究失職行為。因為實行政務公開，適當放松對新聞媒體披露內(nèi)容的政治管制和審查，尊重公民的知情權(quán)和話語權(quán)是問責制得以建立和完善的一個重要前提。在我國，基層政府管理范圍較小，小城鎮(zhèn)居民的人際交往比起大城市頻繁，如果正式的獲取信息的渠道受阻，小道消息便更容易蔓延。從非正式渠道出來的消息多為不完整的片段，更容易形成各種猜測和想象，從而使基層政府陷入更加被動的境地。因此，政府有必要通過各種方式和手段來公開自己的政策和行為，公開各部門的責任目標，主動接受人民的監(jiān)督和審查。在全球大力推進信息化發(fā)展的今天，政府更應順應時代潮流，大力使公眾得以十分方便的融入行政決策、執(zhí)行、反饋的每一個階段，醫(yī)治長期以來的政治冷漠。運用現(xiàn)代化信息技術(shù)可使全體公民了解公共政策和政府信息，并通過互聯(lián)網(wǎng)等手段表達其利益訴求并更好地參與公共政治，已經(jīng)成為完善行政問責的重要手段。

4.完善基層政府行政問責相關(guān)配套設(shè)施。

一是加強基層政府行政文化建設(shè)。我國目前所倡導的服務型政府、法治政府、有限政府，都是針對政府體制改革所提出的目標，即我國政府未來的發(fā)展方向。無論是建設(shè)服務型政府、法治政府還是有限政府，都需要行政人員具備相應的行政理念。這就要求公共行政體系內(nèi)的人員相比普通公民應有一個更高的價值追求，這樣才能為我國行政改革提供更為根本和內(nèi)在的驅(qū)動力?；鶎诱梢酝ㄟ^加強對公務人員的教育來提高政府工作人員的服務意識及“有權(quán)必有責”的意識?；鶎诱畱搶ζ涔毴藛T進行定期的問責文化教育和實踐教育，加強政府工作人員對公民行政問責意義的了解，提高政府工作人員對公民問責方式和程序的認識，糾正政府公務人員長期養(yǎng)成的官僚意識和鐵飯碗意識。

二是完善被問責官員的權(quán)利救濟途徑和后續(xù)管理機制。基層政府問責的救濟機制是否完善，決定了行政問責作為一種新的行政監(jiān)督機制能否真正地體現(xiàn)和實現(xiàn)民意，并直接對行政問責的制度化進程產(chǎn)生重大影響。這一環(huán)節(jié)如果失衡，必將導致我國行政問責在制度化建構(gòu)過程中陷入新的困境。由于行政問責在具體操作上不可能保證每一次問責都是公正的，為了實現(xiàn)公平的問責，減少“替罪羊”的存在和不必要的損失，建立問責的救濟機制是必要的。這就要賦予被問責公職人員除了目前已有的申請復核、申訴的權(quán)力，還要賦予其提請仲裁、要求賠償合法利益的損失等其他救濟權(quán)利，盡力確保問責的公平與合理，保證程序正義的實現(xiàn)。

三是建立完備的基層政府績效評估制度。行政問責如果僅僅關(guān)注事故和重大損失中官員所表現(xiàn)出來的行為失當和行政不作為，從長遠來看，不利于行政問責制功能的發(fā)揮和政府官員良好行政文化的建設(shè)。如果建立起基層政府科學的評估制度，推行績效評估，根據(jù)績效評估的結(jié)果決定是否對官員問責，這樣就可以避免目前行政問責中普遍存在的偶然性問題。在績效問責制下，官員不能再抱著“不求有功，但求無過”的心態(tài)，“無過”已經(jīng)不能成為官員規(guī)避責任的避風港，未達到指定的績效水平，官員依然會被追究責任。因此，要實行基層政府有效的行政問責，就要設(shè)計出較為科學的政府績效評估體系及指標，將現(xiàn)有的政府內(nèi)部考核與公眾評議、第三部門的評價相結(jié)合，發(fā)揮績效評估的導向作用和激勵約束作用，使基層政府官員改變現(xiàn)在不思進取的政績觀。從這個意思上看，績效問責對官員提出了更高的要求，是行政問責的進一步深化和發(fā)展。

5.加強理性的公民參與問責。

一是保障公民的話語權(quán)。政府在關(guān)注政府行政人員行政道德、行政倫理建設(shè)的同時，也應積極作為，保障公民的話語權(quán)，通過各種手段加強公民的參與意識，積極引導公民有序有效地參與到政府管理活動中來。政府在完善現(xiàn)在已有的聽證制度、信訪制度和行政訴訟制度基礎(chǔ)上，可通過電子政務的發(fā)展來提供公民參與平臺。在網(wǎng)絡參與條件不夠成熟的地方采取在政務大廳公布政府工作，鼓勵市民對政府工作提出意見和建議，而改變目前存在的政務大廳單一填表格、辦手續(xù)的功能。此外，政府還可鼓勵社會中介組織和其他非政府組織參與到對政府的評估和評價中來，使得這些第三部門可以成為民眾的代表者來與政府對話，而非只是政府管理社會的工具。通過種種手段來建立起政府和群眾之間信息對稱、相互信賴的委托代理關(guān)系，在全社會形成一種積極的問責風氣。

二是防止公民參與中“非理性”因素的過度膨脹。在積極發(fā)展基層群眾參政和監(jiān)督意識的同時，也要對可能出現(xiàn)的過激言論和行為進行一定的辨別。網(wǎng)絡的發(fā)展導致了信息爆炸以及言論傳播速度的大幅加快，草根也可成為主流，一種觀點所產(chǎn)生的影響力有時候能夠以超乎人想象的速度進行傳播，并且傳播范圍非常大。網(wǎng)民可以在網(wǎng)絡上行使話語權(quán)，可以對社會熱點、焦點問題提出自己的看法和意見，這些都是公民應有的民主權(quán)利，只是以網(wǎng)絡的形式表現(xiàn)出來。同時，網(wǎng)民在網(wǎng)絡上行使其民主權(quán)力也是推動行政問責制度化建設(shè)的動力。但是，網(wǎng)民的素質(zhì)卻跟不上網(wǎng)絡建設(shè)的速度，而我國對網(wǎng)絡的法律和道德約束目前均不夠完善，導致了網(wǎng)絡上容易出現(xiàn)網(wǎng)民不負責任的言論。網(wǎng)絡上的言語自由可能導致了“非理性”的迅速傳染，出現(xiàn)造謠傳謠等現(xiàn)象，從而引起社會秩序的混亂，釀成另一種意義上的群體性事件。因此，我們必須加強網(wǎng)民的道德意識和責任意識建設(shè)，提高網(wǎng)民的整體素質(zhì)。

參考文獻:

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[2]韓志明.行政問責制困境的制度分析[D].吉林大學，2006(7):201.

(責任編輯:韓慧玲)