摘 要:本文首先闡述了武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義。武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)意義在于:一是有利于推進(jìn)和諧武漢建設(shè)，二是深化武漢城市圈國家綜合配套改革有效舉措，三是改善民生。接著以義務(wù)教育為例分析了武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀。然后分析了武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因。最后提出了武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策。

關(guān)鍵詞:基本公共服務(wù);均等化;義務(wù)教育

文章編號:978-7-80712-402-3(2009)03-048-04

一、武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義

公共服務(wù)是指政府為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品與服務(wù)的總稱。根據(jù)公共服務(wù)的水平，可將公共服務(wù)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)是指政府依照法律法規(guī)，為保障社會全體成員基本社會權(quán)利、基礎(chǔ)性的福利水平，必須向全體居民均等地提供的公共產(chǎn)品。包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、社會保險(xiǎn)與社會救助、公共安全等內(nèi)容。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指要求城鄉(xiāng)居民享受到基本公共服務(wù)的內(nèi)容和水平的均等化(消費(fèi)均等和結(jié)果平等) 、服務(wù)設(shè)施和條件及資源占有的均等化(條件均等和起點(diǎn)平等) 以及賦予人們相同的權(quán)利和機(jī)會(權(quán)利平等及制度平等) ，不因其身份的不同享有不同的待遇。這一標(biāo)準(zhǔn)并不要求各地方公共服務(wù)的一律化或絕對平均，同時(shí)還鼓勵(lì)有能力的地方在滿足人們基本公共服務(wù)的要求的同時(shí)根據(jù)自身的條件向人們提供更優(yōu)良的公共服務(wù)。這一基本公共服務(wù)均等是從最低標(biāo)準(zhǔn)的角度來界定的，即人人都享有不低于他人或社會最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，這不僅符合平等的基本要求，也符合公平與正義的原則，它將政府職責(zé)限定于滿足人們最基本的公共服務(wù)， 也使政府供給成為可能。

武漢市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一是推進(jìn)和諧武漢建設(shè)的有利舉措?；竟卜?wù)是每個(gè)公民均應(yīng)享受的基本權(quán)利，在過去的發(fā)展歷程中，由于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的限制以及社會公共政策的價(jià)值取向的偏差等諸多原因，武漢市城鄉(xiāng)人民在享受基本公共服務(wù)上并沒有實(shí)現(xiàn)均等化，由此造成一系列的社會矛盾。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。目前武漢市城鄉(xiāng)差距十分明顯， 包括教育、醫(yī)療、交通、信息、就業(yè)等各個(gè)方面。以武漢市城鄉(xiāng)居民收入水平為例，2005、2006、2007年武漢市城市職工的年平均工資依次為16255、19759、22999元，農(nóng)民年均純收入依次為4341、4758、5371元，城市職工的年平均工資與農(nóng)民年均純收入對應(yīng)比率為3.7倍、4.2倍4.3倍，差距有擴(kuò)大之勢。①二是群體差距大。城市高收入者、工薪階層和農(nóng)村居民形成收入不同的群體， 在武漢市市區(qū)和武漢市的郊區(qū)形成了明顯差距的群體。三是城鄉(xiāng)個(gè)人之間差距大。在不同行業(yè)， 同一行業(yè)不同部門、同一部門不同單位， 個(gè)人收入相差日漸擴(kuò)大。通過實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，能改善武漢市民的起點(diǎn)公平和機(jī)會平等，有效改善武漢市城鄉(xiāng)差距和調(diào)節(jié)收入差距，緩和和消除部分社會矛盾，為推進(jìn)和諧武漢建設(shè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

二是深化武漢城市圈國家綜合配套改革的有效舉措，為其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供有益經(jīng)驗(yàn)。2007年12月24日，國家發(fā)展和改革委員會正式發(fā)文批準(zhǔn)武漢城市圈為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，為落實(shí)通知精神，2008年10月20日，武漢市政府出臺《武漢市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案》，其中明確提出“突破城鄉(xiāng)分割的制度障礙和行政區(qū)劃壁壘，破解二元結(jié)構(gòu)難題，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動、區(qū)域協(xié)調(diào)、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系和區(qū)域一體化格局，切實(shí)提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平，切實(shí)促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動，力爭在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面走在全國前列。” ②可見，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化不僅僅是武漢市城鄉(xiāng)所面臨的獨(dú)有的課題，同時(shí)也是整個(gè)國家所面臨的一項(xiàng)長期的課題，武漢市應(yīng)在武漢城市圈獲批國家綜合配套改革的大好環(huán)境下，先試先行，總結(jié)出武漢市的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，為國家全面推行公共服務(wù)均等化提供良好的范本。

三是改善民生，推進(jìn)武漢市政府提高社會管理和公共服務(wù)職能的有效舉措。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中表示， 把“著力保障和改善民生”、“注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，實(shí)現(xiàn)“ 學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”?？梢灶A(yù)見，“基本公共服務(wù)均等化”這個(gè)關(guān)乎民生的大話題， 將是未來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一個(gè)非常重要的課題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是促使政府及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、提高社會管理和公共服務(wù)職能水平的重要舉措。

二、武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀分析

下列兩個(gè)表格是關(guān)于武漢市義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)初中和小學(xué)相關(guān)數(shù)據(jù)的比較，以中心城區(qū)武昌區(qū)和郊區(qū)蔡甸區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)為例。

從上述兩個(gè)表格中不難看出，城鄉(xiāng)在義務(wù)教育階段至少在四個(gè)方面存在較大的差距。一是城鄉(xiāng)師資水平存在差距。這個(gè)差距可以從城鄉(xiāng)師資對比、教師的學(xué)歷以及職稱的構(gòu)成和特級教師在城鄉(xiāng)的分布比較中得出。這三個(gè)指標(biāo)中，從2002年到2005武昌區(qū)的師資水平指標(biāo)都高于郊區(qū)，特別是特級教師的分布指標(biāo)中，武昌區(qū)明顯占據(jù)絕對優(yōu)勢，一直保持5比0的優(yōu)勢。二是從教學(xué)質(zhì)量看，城區(qū)的教學(xué)質(zhì)量亦明顯優(yōu)于郊區(qū)。 從入學(xué)率、升學(xué)率以及優(yōu)質(zhì)示范學(xué)校的分布來看，武昌區(qū)的比值也明顯高于蔡甸區(qū)。三是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配置不均等。從優(yōu)質(zhì)示范學(xué)校的分布、校舍狀況、信息化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以及人均經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)來看，在硬件建設(shè)方面城區(qū)也占據(jù)優(yōu)勢地位，其中特別值得一提的是武昌區(qū)的人均經(jīng)費(fèi)基本保持在蔡甸區(qū)的1.8倍左右。四是在提供義務(wù)教育的方式上，城區(qū)更善于利用社會資本辦學(xué)。從武昌區(qū)和蔡甸區(qū)的數(shù)據(jù)來看，早在2002年武昌區(qū)就開始引進(jìn)社會資本參與義務(wù)教育，而且批準(zhǔn)的數(shù)量不少，蔡甸區(qū)到2004年才有2所。完全依賴財(cái)政力量辦學(xué)，使本不充裕的地方財(cái)政增加了壓力，抑制了義務(wù)教育的充分發(fā)展。

三、武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距是非常明顯的。筆者以為，造成這種差距的原因至少有如下幾個(gè)方面:

一是二元化的城鄉(xiāng)非均等化的基本公共服務(wù)供給體制。我們從上述的比較中發(fā)現(xiàn)，城區(qū)的義務(wù)教育條件要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于郊區(qū)的條件，造成這種現(xiàn)象很重要的原因是實(shí)行了二元化的教育管理體制。從表中可以看出，2006年前城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的差距是比較大的，這源于舊的義務(wù)教育法把城鄉(xiāng)的義務(wù)教育按照城市和農(nóng)村二元的結(jié)構(gòu)所做的劃分。新的義務(wù)教育法頒布以后，強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育的公益性(如規(guī)定義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)③)，建立了一系列促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的制度與機(jī)制(如規(guī)定縣級以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校④)，確立了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制(如規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府用于實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長比例應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長比例，保證按照在校學(xué)生人數(shù)平均的義務(wù)教育費(fèi)用逐步增長，保證教職工工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。確立了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，以縣為主的管理體制⑤)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的差距開始縮小，顯示出二元化的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制開始受到?jīng)_擊。

二是缺乏統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。迄今為止，我們找不到國家統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，基本是地方政府各自為政，根據(jù)各自的財(cái)力和投入多寡以及當(dāng)?shù)孛癖姾袈?，來確定各自的標(biāo)準(zhǔn)。我們僅從武漢市的城區(qū)和郊區(qū)在義務(wù)教育階段的差距，就可看出，越是條件好的城區(qū)，義務(wù)教育階段的標(biāo)準(zhǔn)就越高，反之，越是財(cái)政差的區(qū)，義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)越低。國家沒有給義務(wù)教育劃分一個(gè)最低的標(biāo)準(zhǔn)，而是由地方政府根據(jù)自身能夠承受的財(cái)力狀況不間斷的提高自身的水平，誰也不知道是否已經(jīng)或是高標(biāo)準(zhǔn)的超過了國家標(biāo)準(zhǔn)。

三是缺乏科學(xué)的公共財(cái)政制度，對基本公共服務(wù)的財(cái)政投入不夠。迄今為止，我們的政府依舊是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資在整個(gè)社會投資中依舊占據(jù)主導(dǎo)地位，公共服務(wù)支出依舊處于政策目標(biāo)選擇的第二位。歷年來義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)投入比重在各級財(cái)政支出的比重并不是很大。這歸結(jié)于我國當(dāng)前沒有建立起科學(xué)的公共財(cái)政制度和制度化的轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國非對稱性財(cái)政結(jié)構(gòu)不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，中央財(cái)政收入和支出占整個(gè)國家財(cái)政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排。各級政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會救助、社會福利、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的事權(quán)和責(zé)任劃分不清，中央政府有關(guān)政策文件在涉及政府間關(guān)系問題上過于模糊，不利于政策實(shí)施。此外，業(yè)已形成的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，具有財(cái)政能力均等化意義的“一般性轉(zhuǎn)移支付”規(guī)模不合理，作用不明顯;建立在中央與地方事權(quán)劃分不清基礎(chǔ)上的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏科學(xué)分配依據(jù)，申報(bào)方式隨意，分配方式不規(guī)范;省級以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)落后等。

四是政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系混亂，不同層級政府在提供公共服務(wù)上的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。目前的武漢市義務(wù)教育的重任基本由各個(gè)區(qū)級政府承擔(dān)最大的財(cái)政投入比重，而市級以上政府僅承擔(dān)較小的任務(wù)(除由市政府和省政府直接管理的一些小學(xué)和中學(xué)外)。由于各級政府不能較好的確定自身的責(zé)任范圍，沒有明確的責(zé)任主體，相互之間推委。上級政府更多的把義務(wù)教育階段的責(zé)任壓給各級區(qū)級政府，區(qū)級政府財(cái)力差距以及投入意愿直接影響了各地的義務(wù)教育水平和質(zhì)量。

五是基本公共服務(wù)的提供方式單一化，制約了基本公共服務(wù)的發(fā)展水平。目前武漢市義務(wù)教育基本都有公辦學(xué)校來提供，我們以2007年黃陂區(qū)的數(shù)據(jù)為例，該區(qū)共有初中49所，其中僅有一所私立初中。⑥這種完全由政府直接提供公共服務(wù)的方式，給政府帶來極大財(cái)政包袱，同時(shí)也會帶來公共服務(wù)產(chǎn)品的低效率。

四、推進(jìn)武漢市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的若干對策

一是縮小城鄉(xiāng)差別。毫無疑問，城鄉(xiāng)差距及二元的經(jīng)濟(jì)社會管理體制是造成當(dāng)前城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化的最重要原因，只有縮小城鄉(xiāng)差別，才有可能從根本上實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。而要縮小城鄉(xiāng)差別，必須從多方面努力，其中有效途徑是加快城市化進(jìn)程，在城市化過程中，要著重解決遷移人口的就業(yè)、住房和社會基本公共服務(wù)問題，使居住在城市地區(qū)的所有居民不分原居民和新遷移人口，人人享有基本公共服務(wù);要調(diào)整城市建設(shè)的思路，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、住房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)管理上考慮進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工的需要。黨的十七報(bào)告中提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。

二是呼吁中央政府盡快建立出臺基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，為各地提供公共服務(wù)提供依據(jù)。我們?nèi)耘f以義務(wù)教育為例，在充分溝通、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，達(dá)成全社會的共識，制定相應(yīng)的法律和法規(guī)，把義務(wù)教育與公民的基本權(quán)利聯(lián)系起來，通過編制發(fā)展規(guī)劃，確定義務(wù)教育的范圍、種類、標(biāo)準(zhǔn)，并建立和完善適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的財(cái)政體制，制定全國統(tǒng)一的義務(wù)教育的實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)施、設(shè)備和師資配備。在此基礎(chǔ)上建立我國義務(wù)教育的技術(shù)支持體系，通過規(guī)劃執(zhí)行，來監(jiān)督和檢查義務(wù)教育均等化政策執(zhí)行情況和實(shí)施情況，針對存在的問題，改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付體制和機(jī)制。

三是合理劃分政府在提供基本公共服務(wù)中的權(quán)責(zé)關(guān)系。國外大多數(shù)國家普遍依法界定各級政府的職責(zé)范圍，法律上從職權(quán)或權(quán)力劃分的角度，做出正確的劃分，以保證各級政府依法履行各自的職責(zé)。對于如何科學(xué)界定我國各級政府在提供基本公共服務(wù)方面的職責(zé)，從現(xiàn)有的法律條文中，我們還找不到相應(yīng)的依據(jù)。但有學(xué)者在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為由于義務(wù)教育具有外溢效應(yīng)，應(yīng)該把基本公共服務(wù)作為中央和地方的共有職責(zé)，完全依靠地方政府將導(dǎo)致供給不足。從中央到地方的各

級政府的分工協(xié)作，可以考慮中央政府應(yīng)承擔(dān)制定義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方法、財(cái)政體制及轉(zhuǎn)移體制框架;由省級政府負(fù)責(zé)國家義務(wù)教育政策的監(jiān)督、執(zhí)行和評估;由地方政府，主要是區(qū)級政府負(fù)責(zé)服務(wù)的提供，市級負(fù)責(zé)區(qū)級政府因種種原因未能提供而又必須提供的義務(wù)教育。⑦

四是建立公共財(cái)政制度，建立基本公共服務(wù)的專項(xiàng)財(cái)政支付制度。

提高公共教育支出比重，增大教育經(jīng)費(fèi)總量，確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“三增長”，即用于實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長比例應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長比例，保證按照在校學(xué)生人數(shù)平均的義教育費(fèi)用逐步增長，保證義務(wù)教育教職工工資和生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。加大中央和省級教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。完善和規(guī)范中央財(cái)政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。一是增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模， 優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央財(cái)政新增財(cái)力中要安排一定數(shù)額用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度， 重點(diǎn)幫助農(nóng)村地區(qū)解決財(cái)力不足問題， 促進(jìn)地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。二是加強(qiáng)中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理。到期項(xiàng)目、補(bǔ)助數(shù)額小、突出中央宏觀調(diào)控政策意圖不明顯的項(xiàng)目予以取消; 交叉、重復(fù)的項(xiàng)目重新清理， 逐步進(jìn)行歸并; 對年度之間補(bǔ)助數(shù)額不變且長期固定的項(xiàng)目列入中央對地方體制性補(bǔ)助。同時(shí)， 規(guī)范中央對地方專項(xiàng)撥款配套政策， 減輕地方政府壓力。三是建立監(jiān)督評價(jià)體系， 著力提高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果。

五是推行基本公共服務(wù)主體的多元化。按照公共產(chǎn)品理論，我們把義務(wù)教育一般作為公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)完全由政府部門承擔(dān)，但是在具體的提供方式上，可以直接由政府或其控制的事業(yè)單位直接提供，也可通過政府引導(dǎo)的方式，利用預(yù)算安排、政策安排或合約安排形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，引導(dǎo)私人企業(yè)或非營利部門參與公共服務(wù)的提供。在現(xiàn)階段，由于目前政府或其控制的事業(yè)提供的有限，不能滿足武漢人對義務(wù)教育的需求，在事實(shí)上存在各種私立中小學(xué)，無論是在城區(qū)還是在郊區(qū)，都事實(shí)上存在一定比例的私立學(xué)校，它們在義務(wù)教育中也發(fā)揮著不可忽視的作用。從義務(wù)教育階段的供給狀況看，無論是在城區(qū)還是在郊區(qū)，公辦學(xué)校比重都非常大，導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力過大。打破義務(wù)教育的單一提供模式，積極號召社會力量辦學(xué)，不失為提高義務(wù)教務(wù)的一條捷徑，在農(nóng)村地區(qū)更應(yīng)該大力實(shí)施。

注釋:

①數(shù)據(jù)來源《武漢統(tǒng)計(jì)年鑒》2006、2007、2008。

②參見網(wǎng)頁http://wh2xsh.wh.gov.cn/gjwj/2008/12/22172140.html武漢市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案(征求意見稿)。

③④⑤參見《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二條、第二十二條、第七條。

⑥參見網(wǎng)頁武漢教育局網(wǎng)站http://www.whjyj.gov.cn/article/index.asp。

⑦沈榮華著 政府間公共服務(wù)職責(zé)分工 第120頁。

(責(zé)任編輯:韓慧玲)