近年來，農村土地承包經營權流轉呈加快趨勢，由此引發(fā)的土地承包經營糾紛案件快速攀升。在2008年12月下旬召開的十一屆全國人大常委會第六次會議上，農村土地承包經營糾紛仲裁法(草案)首次提請審議，農地仲裁將有法可依。

2008年12月12日，陳正有一早就從縣城趕到農村，去調查一起土地承包糾紛。

陳是重慶市綦江縣農村土地承包糾紛仲裁委員會主任?！巴恋貑栴}千頭萬緒”，這是陳正有2006年以來，投身這項工作的最多感慨。

據農業(yè)部統(tǒng)計，在全國，有近200個這樣的土地承包糾紛仲裁委員會。由于我國法律對農村土地承包糾紛仲裁制度缺乏直接的規(guī)定，因此仲裁委員會大多根據地方制定的相關仲裁條例，在探索和困惑中展開工作。

這種情況有望改變，土地承包糾紛仲裁將有法可依。據悉，農村土地承包經營糾紛仲裁法(草案)已于2008年11月19日經過國務院常務會議討論通過，并于12月下旬召開的十一屆全國人大常委會第六次會議上首次提請審議。

農業(yè)部農村經濟研究中心研究員廖洪樂認為，農村土地承包經營糾紛仲裁法的制定，對穩(wěn)定農村基本經營制度，化解承包經營權糾紛具有積極的現實意義。

仲裁是當前解決承包權糾紛最好的方式

近年來，農村土地承包經營權流轉呈加快趨勢。農業(yè)部副部長陳曉華在2008年12月初召開的“全國農村土地承包經營權流轉管理和服務工作座談會”上表示，截至2008年8月底，全國農村土地承包經營權流轉面積已達1.06億畝，占家庭承包耕地總面積的8.7%。

隨著規(guī)模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系多元化，土地承包經營權流轉中出現了不少新問題。

有關資料統(tǒng)計顯示，2005年以來每年發(fā)生的農村土地承包經營糾紛有23萬件，每年到農業(yè)部反映土地信訪的都超過5000人次，其中一半以上是土地承包方面的問題。

“土地承包信訪問題突出，反映出土地承包爭議解決機制的不完善，特別是仲裁的嚴重缺失?！蔽髂险ù髮W副校長劉俊說，“農村土地承包糾紛需要仲裁這種高效率、低成本、專業(yè)、靈活、人性的解決方式?！?/p>

仲裁方式既克服了信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又可克服訴訟程序復雜、審理時間長的問題，能及時有效地化解土地承包糾紛，因此社會各界對其立法的呼聲很高。

2008年11月19日召開的國務院常務會議認為，農村土地承包經營糾紛仲裁法(草案)，建立符合我國實際的農村土地承包經營糾紛仲裁制度，對于穩(wěn)定農村基本經營制度，保障農民土地承包經營權，促進農業(yè)、農村經濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定，具有重要意義。

“顯而易見，中央是希望通過引導，將仲裁作為一種處理土地承包糾紛的核心程序?！眲⒖》Q。

廖洪樂曾對全國的土地糾紛做過調研，他說：“由于土地問題的特殊性，法院系統(tǒng)不太愿意介入，執(zhí)行也很難，政府通過行政手段處理，也不易為農民接受，而仲裁可能是當前解決承包權糾紛最好的方式?！?/p>

一直以來，我國法律對農村土地承包糾紛仲裁制度缺乏直接的規(guī)制。1995年施行的仲裁法明確提出：“勞動爭議和農業(yè)集體經濟組織內部的農業(yè)承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定?！边@意味著，農業(yè)承包糾紛仲裁被排除在民商事仲裁范疇之外。現行土地承包法第五十一條和五十二條中雖然對農村土地承包經營糾紛的爭議解決辦法做出列舉，明確了“可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁”，但并沒有對此做出細化規(guī)定。

由于建立農村土地承包糾紛仲裁制度的迫切性和必要性，2003年底，農業(yè)部率先在江蘇、吉林、河南等省開展深化農村土地承包糾紛仲裁試點的實踐工作。

2004年以后，農業(yè)部又先后在27個省、自治區(qū)、直轄市的近200個市區(qū)縣組織開展全國農村土地承包糾紛仲裁試點，為土地承包糾紛仲裁立法積累經驗，并在2005年11月15日，出臺了《農村土地承包糾紛仲裁試點設施建設項目組織實施辦法》。

各地試點中，一些問題也顯露出來。如綦江縣農村土地承包糾紛仲裁委員會，掛靠縣農業(yè)局的經管科，沒有專門的人員編制，正式工作人員僅陳正有一人，此外，“由于沒有明確的法律規(guī)定，受案范圍，仲裁裁決的效力、執(zhí)行等等，都很讓人困惑?！标愓姓f。

為有效解決農村土地承包糾紛仲裁中所出現的問題，2006年，農業(yè)部開始起草土地承包糾紛仲裁法。2007年，該法初步定稿，并面向社會各方征求意見。2008年4月9日，由全國人大常委會、國務院法制辦和農業(yè)部相關人員組成的全國農村土地承包糾紛仲裁法立法調研組，就曾來到綦江，聽取該縣農村土地承包糾紛仲裁試點情況。

依據農村土地承包法的有關規(guī)定，草案明確了農村土地承包經營糾紛的受理范圍。草案規(guī)定：因農村土地承包經營發(fā)生糾紛，當事人向農村土地承包仲裁機構申請仲裁的，適用本法；農村土地承包經營糾紛包括因確認土地承包關系、履行土地承包合同、土地承包經營權流轉、土地承包經營權受侵害等發(fā)生的糾紛。

對于各基層比較關注的林改糾紛是否屬于“其他農村土地承包糾紛”的問題，廖洪樂認為，因為林地承包經營權適用農村土地承包法，因此應在仲裁之列。

“或裁或審”與“一裁二審”

對農村土地承包經營糾紛仲裁法(草案)，自對外征求意見之日起，各界就有很多爭論。

其中最大的爭議，就是關于仲裁機構的定位。草案雖然規(guī)定，仲裁依法獨立進行，不受行政機關、組織和個人干涉。但同時也規(guī)定，仲裁委員會分別由縣級或者設區(qū)的人民政府組織農業(yè)、林業(yè)等部門和有關農村工作機關組建，其辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業(yè)局等行政主管部門。

由此可看出，農村土地承包糾紛仲裁定位于行政性質。

有學者對此存在疑問，認為仲裁具有契約性、民間性、中立性，而行政性質的“仲裁”在糾紛解決中，能否體現仲裁的優(yōu)點和本性？

陳正有介紹，他們在處理一些土地權屬糾紛時，會直接蓋縣政府有關部門公章，以政府名義作出有效力的文書，“因為仲裁裁決不可能直接就把原來的權屬關系變更了?！钡脖硎?，這樣的操作，也很令他感到困惑。

廖洪樂對此表示，在制定過程中，農業(yè)部也進行了考慮并做了調研，結合當前中國農村的實際，這樣規(guī)定是很有必要的。

“我們在各地調研時就發(fā)現，如果仲裁機構裁決集體經濟組織違約調整承包地，法院對集體經濟組織的執(zhí)行就很困難，甚至不愿介入。這時候，就需要政府介入，沒有行政介入，單靠一個機構是解決不好的。”廖洪樂說。

在地方實踐中，這樣的機構設置，在目前的確也收到了較好的效果。“農民還是很認可的。”陳正有表示。

劉俊認為，立法機構可能考慮到，如果將仲裁機構設為民間性質，在當前的國情下，沒有政府的推動，它很難得到推廣，而且機構的經費也得不到保證。因為土地承包仲裁機構帶有公益性質，很多地區(qū)都是免費的，由財政支付。

草案對農村土地承包糾紛，實行的是“或裁或審”與“一裁二審”制，即當事人對農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的，可以向人民法院起訴，逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法律效力。這一仲裁模式有別于仲裁法規(guī)定的“一裁終局”制。草案規(guī)定，因土地承包經營發(fā)生糾紛，當事人可選擇仲裁，也可直接向人民法院起訴。如不服仲裁裁決，可在收到裁決書之日起30日內向法院起訴。

對這項規(guī)定，有學者表示了質疑，認為“一裁終局”是仲裁的基本特征，將其界定為“中間程序”，將導致處理期限時間過長，還衍生成為法院審理的負擔。

劉俊認為，由于土地仲裁機構具有行政性質，難免出現一些利益關系。同時，對于農村仲裁機構究竟實施效果如何，高層可能也沒有十足的把握，因此要規(guī)定司法這樣一個兜底條款，為農民多提供一條司法救濟渠道。

土地流轉亟須規(guī)范

當前引發(fā)農村土地承包糾紛有多種因素。一是農業(yè)稅取消前，一些農民棄地外出打工，村組集體將其承包地發(fā)包給其他農戶。稅費改革以后，農民負擔大幅減輕，尤其隨著中央一系列惠農政策的出臺，許多離鄉(xiāng)農民紛紛回來要地，而過去的權屬證書并未調整。其次，農民土地因城鎮(zhèn)化被征用，而資金補償或土地置換不到位，成為引發(fā)土地承包糾紛的又一誘因。此外，由于各地大力推行土地流轉，而流轉中存在諸多不規(guī)范操作，又加劇了糾紛的發(fā)生。

“以后的土地流轉逐漸走向規(guī)范化是必然的趨勢。但已經出現的不夠規(guī)范或不夠完善的流轉案例所牽涉的利益爭端很難避免。許多地方的流轉費比較低，有的每畝僅兩三百元，難以解決出讓方的生計，這會使問題更加棘手。如何妥善處理遺留問題，將極大地考驗地方政府的執(zhí)政能力?！敝猩酱髮W研究生院常務副院長、廣東省東源縣委副書記徐俊忠表示：“以往土地流轉過程中，流轉合同的簽訂不規(guī)范或根本沒有簽合同的現象并不少見。2008年受國際金融危機影響，部分農民工提前返鄉(xiāng)。生計壓力的加大使得他們更加關注土地問題。這些不規(guī)范的流轉行為將成為加大糾紛的導火索。”

據悉，2008年12月6日農業(yè)部發(fā)出的《關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的通知》，要求各省區(qū)市農業(yè)部門抓緊制定規(guī)范統(tǒng)一的流轉合同文本，各地盡早使用由省級部門統(tǒng)一規(guī)范的流轉合同文本，要及時指導農民簽訂合同?！锻ㄖ芬仓赋觯鞯剞r業(yè)部門要積極做好工作預案，暢通糾紛解決渠道，引導農民工依法、理性地反映問題。因土地承包經營發(fā)生糾紛的，當事人應當協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可通過鄉(xiāng)村調解，也可通過仲裁和訴訟解決。這些新問題和新情況無疑對農村土地承包經營糾紛仲裁法提出了新的要求。

農村土地承包經營糾紛仲裁法的推出將填補農地糾紛仲裁中的空白。不可否認，立法僅僅是糾紛解決的一個方面，廖洪樂研究員表示，“程序法的完善，最終還要依賴實體法的完善，并隨著社會經濟的發(fā)展，逐步加以修訂?！?/p>