近年來，在全國以及地方各級(jí)人代會(huì)上時(shí)有“雷人言論”出現(xiàn)。有的代表習(xí)慣就雞毛蒜皮的事情發(fā)表議論，提一些花里胡哨的議案、建議，實(shí)際上很多都不應(yīng)該在人代會(huì)上討論。許多重大的問題，比如預(yù)算，卻鮮有問津。如何理性分析這一現(xiàn)象？如何打造高效的人代會(huì)？人大制度專家蔡定劍對(duì)此作了解讀。

新聞背景：

在全國和一些地方的人代會(huì)上，引起轟動(dòng)的不一定是國家大事，也不一定是敏感話題，可能只是花邊新聞。代表中的電影大導(dǎo)演建議，國家往電影里撒15億元；家電企業(yè)老總建議，“家電下鄉(xiāng)”下到城市低保戶；中學(xué)校長建議，禁止學(xué)生帶手機(jī)進(jìn)學(xué)校；保險(xiǎn)公司老總建議，建立強(qiáng)制醫(yī)療責(zé)任險(xiǎn)；風(fēng)景區(qū)的老總紛紛建議，快點(diǎn)恢復(fù)五一黃金周。

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為誰說話，關(guān)鍵是誰決定你

□怎么樣看待人代會(huì)上的“雷人言論”？人大代表應(yīng)該站在階層利益說話還是站在公眾利益說話？

■這個(gè)問題要從代議制說起。西方代議制理論有個(gè)發(fā)展過程。

早期的代議制有點(diǎn)像選舉香港特首和立法會(huì)，有各種界別代表。西方國家是等級(jí)代表，也有行業(yè)代表，這就很清楚，為行業(yè)或者社會(huì)階層利益說話，是等級(jí)、階級(jí)和行業(yè)代議制。

這是原始的、落后的制度。首先這不公平，界別很難窮盡，界別人數(shù)多少也難界定。另外，代表只為行業(yè)利益說話，如果不按利益說話就要被罷免。議會(huì)成了分贓會(huì)了，變成了地方利益的議會(huì)，開會(huì)的時(shí)候畢竟要站在全局的角度。

代議制第二階段發(fā)展到普選。現(xiàn)在的代議制都是以地域?yàn)閱挝?，按人頭來選舉，打破行業(yè)界限，脫離了以行業(yè)、階層利益劃分的代議制。一般來說，在大問題上，議員要服從選民，要不然下次選不上了，一些具體問題議員則要有自己的考慮。

在西方，政黨也是另一個(gè)掣肘因素，因?yàn)楸菊h政策和地區(qū)老百姓利益可能不完全一致。美國的政黨組織性較差，發(fā)生矛盾時(shí)，議員往往聽選民的。在歐洲國家和日本、新加坡，政黨比較強(qiáng)，就要聽政黨的，因?yàn)楫?dāng)選議員取決于政黨是否推選你。我國臺(tái)灣地區(qū)也是這樣，李敖可以不靠政黨，一般人不行。

所以，為誰說話，關(guān)鍵是誰決定你，中國也適合這個(gè)原理。

□您是怎么看待近年來“炮轟代表”、“直言代表”現(xiàn)象的？

■早期的時(shí)候，不少代表什么也不敢說?，F(xiàn)在社會(huì)空間大了，人代會(huì)在小問題的討論上比較有活力。不過，有的代表習(xí)慣就雞毛蒜皮的事情發(fā)表議論，提一些花里胡哨的議案、建議，實(shí)際上很多都不是應(yīng)該在人代會(huì)上討論的。許多重大的問題，比如預(yù)算，有多少人在談？預(yù)算問題不是天大的問題嗎？錢怎么花的，怎么撥款？這才是人大要決定的問題。

一些代表說話可能帶著行業(yè)色彩、部門的立場(chǎng)，但是與選區(qū)沒有關(guān)系。這些問題都應(yīng)該引起我們的重視。

人大應(yīng)該管什么樣的事情？

□有人提出，代表在人代會(huì)上談了很多小問題，嚴(yán)重影響了人代會(huì)的應(yīng)有效率。

■我認(rèn)同這種觀點(diǎn)。會(huì)議不應(yīng)該是發(fā)散性的，應(yīng)當(dāng)集中精力探討國家層面的問題，制度性的問題。如果什么事都在海闊天空地講，講得好像熱熱鬧鬧，但實(shí)際并不決定問題。

□那么人大應(yīng)該管什么樣的事情？

■人民代表大會(huì)有對(duì)國家或地方重大事情作出決定的權(quán)力，這就是人民代表大會(huì)四類職權(quán)立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)中的決定權(quán)。

目前來說，決定權(quán)與其他職權(quán)比，恐怕是一項(xiàng)“軟”權(quán)力。說它“軟”，是由于它不像立法權(quán)那么明確，便于行使，也不像選舉任免權(quán)那么實(shí)在，必須依法行使。人們對(duì)什么“重大事項(xiàng)”應(yīng)提交人民代表大會(huì)來決定有許多很不一致的認(rèn)識(shí)，加上決定權(quán)與黨委的決策權(quán)和政府的管理決定權(quán)界限并不很明確，使得這項(xiàng)權(quán)力行使起來很不容易。

重大事項(xiàng)必須確確實(shí)實(shí)是本國或本行政區(qū)域內(nèi)的大事，而不能討論雞毛蒜皮的那些小事。什么是大事？它必須是本地區(qū)內(nèi)帶根本性、全局性和長遠(yuǎn)性的事，而不是那些瑣碎的、枝節(jié)性的、短暫的事。

憲法對(duì)全國人大及其常委會(huì)明確列舉了決定權(quán)范圍，人大代表應(yīng)該圍繞這些內(nèi)容建言獻(xiàn)策，共商國是。

□人民代表大會(huì)行使職權(quán)的重點(diǎn)是什么？

■人民代表大會(huì)行使職權(quán)都在會(huì)議上，因此，開好代表大會(huì)是至關(guān)重要的。應(yīng)該說，自人大建立以來都十分重視開好人代會(huì)，每次會(huì)議都作為國家政治生活中的一件大事，搞得轟轟烈烈。但是以什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量人代會(huì)，則大有文章可做。如果僅注意形式上的轟轟烈烈，滿足于會(huì)議開成“團(tuán)結(jié)的象征”，“勝利的大會(huì)”，而不注重大會(huì)是否真正行使了憲法職權(quán)，代表作用有沒有充分發(fā)揮，人民的意志和利益有沒有充分表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，那么，這樣的會(huì)未必就算是開好了。

開好人代會(huì)，控制人大代表數(shù)量

□2009年，全國以及地方各級(jí)人代會(huì)會(huì)期都有一定程度的縮減。有人認(rèn)為，在較短的會(huì)期里，要討論決定世界上人口最多國家的大事，難度極大。

■我國的人代會(huì)是世界上議會(huì)會(huì)期最短的之一。全國人代會(huì)會(huì)期大約半個(gè)月左右，需討論決定的議題有十幾項(xiàng)，每個(gè)議題討論平均不到一天時(shí)間，然后就對(duì)其投票通過。連重要的法律議案也是如此。代表來自生產(chǎn)工作的第一線，有的對(duì)法律案中概念還沒來得及理解，就投票決定它，不說草率，至少顯得有些匆忙。我認(rèn)為，要讓人代會(huì)能充裕、審慎、科學(xué)地討論決定問題，其中措施之一即是加長會(huì)期。但是，話說回來，兼職代表制度又決定我們不能開太長的會(huì)。

□是不是可以讓人大代表職業(yè)化，那樣可以保障他們更好地履行職責(zé)。

■這倒不是核心的問題，這么多專職人大代表就麻煩了，專職化不能解決問題。問題在于，全國人大的代表太多，給會(huì)議組織工作帶來一系列難題。

由于代表多，就不好開全體會(huì)議審議議案。假若讓每個(gè)代表在全體會(huì)議上有發(fā)言機(jī)會(huì)，每個(gè)代表就一個(gè)議題發(fā)言10分鐘的話，大會(huì)發(fā)言一遍的時(shí)間就需要2個(gè)月。即使一個(gè)代表發(fā)言一分鐘，那也將近3000分鐘。

那么只有采取代表團(tuán)和代表小組會(huì)議形式審議議案，雖然能解決代表發(fā)言時(shí)間問題，但又產(chǎn)生一系列其他問題。

首先是會(huì)議不便于交流。代表對(duì)所討論的議題都沒有直接交流的機(jī)會(huì)，只能在按地區(qū)劃分的小組范圍內(nèi)交流。這實(shí)質(zhì)上也就不可能展開充分的討論，更談不上對(duì)一些重要的有不同意見的問題進(jìn)行辯論。

其次是簡(jiǎn)報(bào)成災(zāi)。由于不能直接交流，只能憑借大會(huì)簡(jiǎn)報(bào)交流，于是出現(xiàn)兩難的情況：一方面，每個(gè)代表都說簡(jiǎn)報(bào)反映自己的意見太少；另一方面，每個(gè)代表又都說簡(jiǎn)報(bào)總數(shù)太多，要求減少簡(jiǎn)報(bào)。假使每個(gè)代表就一個(gè)議題發(fā)言一次登一份簡(jiǎn)報(bào)，就有近3000份，代表整天開會(huì)幾乎沒有時(shí)間看簡(jiǎn)報(bào)。所以，代表小組討論往往等于自彈自吹，沒有相互交流，更沒有交鋒。

由于代表人數(shù)太多，會(huì)議組織復(fù)雜，以全國人代會(huì)為例，近3000名代表就需直接服務(wù)的工作人員2000多人，間接服務(wù)的人員至少萬名以上，會(huì)議預(yù)算經(jīng)費(fèi)連年增加。

□如何才能讓人代會(huì)開得更好，更有效率？您有什么建議？

■開好人代會(huì)首要的一條，就是減少現(xiàn)有人大代表的數(shù)量。代表機(jī)構(gòu)的廣泛性關(guān)系到代表機(jī)構(gòu)的民主性，但代表數(shù)量多少是有限度的。這個(gè)限度的原則就是必須便于召開會(huì)議、充分討論問題和決定問題。如果代表人數(shù)多得不便于討論、決定問題時(shí)，那代表的廣泛性和民主性的意義也就失去了。

第二，是減少第一線領(lǐng)導(dǎo)干部和先進(jìn)模范人物的代表。讓更多的職業(yè)政治家、社會(huì)活動(dòng)家成為人大代表。減少第一線生產(chǎn)工作上的人擔(dān)任人大代表，就有可能讓會(huì)議開得長一些，也可能使代表有更多的精力考慮履行職責(zé)。

第三，呼吁建立人代會(huì)辯論制度。其實(shí)，老一代國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此早有明示。1956年周恩來就指出：將來在代表大會(huì)上要建立辯論制度。就是說，人大代表提出的意見，政府要出來回答，回答對(duì)了，代表滿意；不對(duì)，就可以起來爭(zhēng)論。資本主義國家的制度我們不能學(xué)，但是西方的某些形式和方法還是可以學(xué)的，這能夠使我們從不同的方面來發(fā)現(xiàn)問題。

第四，提高代表本身的素質(zhì)。要使每個(gè)代表在人代會(huì)會(huì)議期間能夠積極主動(dòng)地依憲法和法律履行職責(zé)，有賴于提高代表素質(zhì)，根本的要靠改進(jìn)選舉制度，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選出優(yōu)秀代表。人大代表必須清楚意識(shí)到自己作為代表的責(zé)任，而不是僅意識(shí)到作為代表的榮譽(yù)。作為代表必須懂得并且善于行使憲法和法律賦予代表的權(quán)利，而不是只會(huì)“聆聽”領(lǐng)導(dǎo)的報(bào)告，“衷心擁護(hù)”、“完全贊成”審議的報(bào)告和通過的議案。

（蔡定劍：中國政法大學(xué)憲政研究所所長，兼任北京大學(xué)法學(xué)院人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心執(zhí)行主任，博士生導(dǎo)師。主要研究方向：人民代表大會(huì)制度、民主理論等。）