[摘 要] 績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建的適當(dāng)與否是績效審計得以成功開展的關(guān)鍵。本文借用平衡計分卡原理從評價緯度、指標(biāo)設(shè)置和權(quán)重分置三個方面提出了我國績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建框架。

[關(guān)鍵詞] 績效審計 平衡計分卡 績效審計 評價指標(biāo)

《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出“全面推進(jìn)績效審計，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。這必將推動我國績效審計的更加廣泛和深入的發(fā)展。但我國績效審計在推廣和發(fā)展中卻面臨諸多的難題，其中最大的難點在于績效審計缺乏一套衡量公共部門和政府機關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)，而如何構(gòu)建績效審計評價指標(biāo)體系更是一個有待解決的核心問題。

一、平衡計分卡原理

1990，哈佛商學(xué)院教授羅伯特.S.卡普蘭和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)(管理咨詢公司)總裁大衛(wèi).P.諾頓提出了一種囊括整個企業(yè)組織活動的績效指標(biāo)的計分卡理念，即平衡計分卡(Balanced Scorecard)。BSC將企業(yè)績效評價井然有序地分為財務(wù)、顧客、企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程以及企業(yè)學(xué)習(xí)與成長等四個緯度，而所有的評價方法都旨在實現(xiàn)企業(yè)的一體化戰(zhàn)略。BSC把戰(zhàn)略放在了公司管理過程的核心地位，它以一種深刻而一致的方法描述了戰(zhàn)略在公司各個層面的具體體現(xiàn)，實現(xiàn)了財務(wù)與非財務(wù)的平衡；短期與長期的平衡；前置與滯后的平衡；企業(yè)組織內(nèi)外不同群體利益的平衡。2003年(BSCPL)BalancedScorecardCollaborativePtyLtd的調(diào)查統(tǒng)計顯示：在全世界范圍內(nèi)有73%的受訪組織正在或計劃在不久的將來實施平衡計分卡。雖然平衡計分卡最初的焦點和運用是改善盈利組織的績效評價，但平衡計分卡在改善政府機構(gòu)和非盈利組織的績效評價上具有更好的效果。

應(yīng)用BSC原理構(gòu)建我國服政府績效審計評價指標(biāo)體系能夠及時、客觀、全面地反映政府目標(biāo)實施的結(jié)果和程度，其內(nèi)在的因果關(guān)系也為問題分析、審計建議的提出提供了一個邏輯嚴(yán)密的追蹤過程。但BSC畢竟是基于企業(yè)戰(zhàn)略績效評價的經(jīng)驗總結(jié)，因此應(yīng)用于政府績效評價時必須根據(jù)政府部門的特點進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

二、應(yīng)用BSC構(gòu)建績效審計評價指標(biāo)體系

1.評價緯度的調(diào)整

根據(jù)政府機構(gòu)和非盈利組織的核心理念重新調(diào)整政府績效評價的緯度名稱和邏輯順序。

首先將公民置于政府績效評價的第一個緯度。政府的使命的出發(fā)點和落腳點都應(yīng)是公民的滿意，政府改革和管理都應(yīng)是公民導(dǎo)向的，應(yīng)將“追求公共利益”作為價值定位的優(yōu)先順序，因此以“公民”代替“顧客”并將其置于評價緯度的最高層，以體現(xiàn)與企業(yè)的不同。

然后依次是內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長。公眾的滿意度來源于良好的政府運行流程，流程的有效運行依賴于學(xué)習(xí)與成長緯度的人員素質(zhì)、暢通透明有效的信息系統(tǒng)等的支撐，因此根據(jù)BSC的因果鏈關(guān)系將內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長分別放在公眾緯度之下的第二和第三個緯度。

最后是財務(wù)緯度。將財務(wù)作為最后一個緯度是基于以下幾點的思考：首先公共財政實力決定了公眾服務(wù)需求的供給總體狀況和滿足程度，其次是服務(wù)流程的改進(jìn)和學(xué)習(xí)與成長的實現(xiàn)都需在預(yù)算資金的約束下來進(jìn)行，再次公共受托責(zé)任的有效履行離不開經(jīng)濟(jì)性的追求，正如新公共服務(wù)理論強調(diào)“公共行政中公共利益居于主導(dǎo)地位，效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)當(dāng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”。最后經(jīng)濟(jì)、高效的公共行政又能在現(xiàn)有公共財政實力的基礎(chǔ)提供更多的高質(zhì)量的公共服務(wù)，取得最大的公眾滿意度，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。這樣，一個基于BSC的服務(wù)型政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)架就在邏輯關(guān)系上形成了一個自上而下、又能自下而上的良性互動系統(tǒng)。

2.評價指標(biāo)的設(shè)置

在公眾緯度，政府核心的任務(wù)從戰(zhàn)略發(fā)展的角度識別當(dāng)前環(huán)境下公眾的各種需求以及需求的特性，并提供服務(wù)滿足公眾的需求。因此從政府績效評價的公眾角度看，核心的結(jié)果評價指標(biāo)的應(yīng)該是公眾滿意度，而公眾的滿意度取決于政府公共服務(wù)的屬性指標(biāo)。公共服務(wù)屬性指標(biāo)又可細(xì)化為公共服務(wù)的回應(yīng)性（能否識別需求與提供情況）以及及時性（效率）、服務(wù)的便利性、服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)的態(tài)度、服務(wù)的公平性和服務(wù)的民主性（選擇權(quán)、話語權(quán)、服務(wù)質(zhì)量的反饋及處理）等相關(guān)指標(biāo)。

內(nèi)部業(yè)務(wù)流程緯度是決定政府所提供公共服務(wù)的屬性產(chǎn)出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。是政府服務(wù)能力和水平的核心體現(xiàn)環(huán)節(jié)。在保證公共行政結(jié)果理性的同時，也必須關(guān)注公共行政的過程理性。因此從實現(xiàn)政府的使命——社會和諧發(fā)展，公眾滿意，深入落實科學(xué)發(fā)展觀的視角看，服務(wù)型政府的運營流程的一般包括：服務(wù)需求的識別——設(shè)計或改造服務(wù)流程——向公眾提供服務(wù)——后續(xù)服務(wù)保障機制（質(zhì)量反饋機制和問責(zé)機制）。因此其具體評價可從服務(wù)需求的社會調(diào)查機制，服務(wù)需求的預(yù)測機制；服務(wù)流程設(shè)置的科學(xué)性（職責(zé)明確，分工合理，部門協(xié)調(diào)配合，執(zhí)行順暢，服務(wù)高效）；服務(wù)流程的質(zhì)量保證措施，服務(wù)流程的規(guī)范性，服務(wù)流程的法規(guī)遵循性，服務(wù)流程的人性化，服務(wù)流程的透明化、服務(wù)流程的互動性，服務(wù)流程的電子化水平；服務(wù)反饋渠道和問責(zé)機制，同時還要考核突發(fā)事件的應(yīng)急處理機制。

學(xué)習(xí)與成長緯度是支撐內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和提供公共服務(wù)，獲得公眾滿意，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)，因此從服務(wù)型政府改革的需求出發(fā)，應(yīng)著力通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)打造高素質(zhì)干部隊伍和人才隊伍，再造政府的行政文化——服務(wù)、民本、互動、熱情、創(chuàng)新、責(zé)任；加強信息系統(tǒng)建設(shè)和改造以支持政務(wù)公開、公平、高效的需求；調(diào)整組織架構(gòu)，進(jìn)行管理制度創(chuàng)新，推行績效管理，不斷深化干部人事制度改革，民主、公開、競爭、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學(xué)機制。因此其評價指標(biāo)可用職員的滿意度，職員綜合服務(wù)素質(zhì)的提高，職員的改進(jìn)建議和采納次數(shù)，信息系統(tǒng)與流程需求的匹配程度，組織文化的改變程度，各種管理制度的設(shè)置的適當(dāng)性和有效性等。

財務(wù)緯度旨在考核政府在提供服務(wù)的時應(yīng)樹立成本意識和資源環(huán)境意識，遵循經(jīng)濟(jì)性原則，降低施政成本，節(jié)約開支，減少對環(huán)境的破壞和污染，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此該緯度指標(biāo)可設(shè)置年度經(jīng)費預(yù)算，行政經(jīng)費占財政支出的比例，年行政成本，人均行政成本，各種資源的有效利用情況，各項行政經(jīng)費控制目標(biāo)實現(xiàn)情況，各項行政經(jīng)費增長情況，服務(wù)的單位成本、服務(wù)的成本收益分析等指標(biāo)。

3.評價權(quán)重的分配

評價權(quán)重的分配會因公共行政價值定位的優(yōu)先順序不同而體現(xiàn)不同的權(quán)重，也會因政府不同階段的發(fā)展重點和部門服務(wù)屬性的不同而有所差別，具體到審計實務(wù)中可采用層次分析法和問卷調(diào)查法等進(jìn)行。并根據(jù)實踐反饋不斷進(jìn)行調(diào)整。

總之平衡計分卡原理為我們進(jìn)行政府績效審計評價指出了一個科學(xué)、靈活的思路框架，面對情況各異的被審對象，我們不能確定統(tǒng)一的指標(biāo)體系，也不存在統(tǒng)一的權(quán)重，一切因組織而異，沒有固定的模式可以套用，即使同一組織在不同的歷史時期也會有所不同。因為卓越的績效 評價系統(tǒng)對每個組織都是獨特的，必須按每個組織的需要和特點“量體裁衣”，這既是開展績效審計面臨的難題也是其魅力之所在，這就需要審計人員在實踐中不斷的探索、總結(jié)和修正，秉承服務(wù)的理念，并就評價問題與被審計單位進(jìn)行充分溝通、協(xié)商，取得被審計單位的支持與配合，才能更快更好地推進(jìn)我國績效審計實踐的開展。

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