[摘要] 隨著我國政治體制改革的逐漸深入和公共政策理論的不斷完善，深化對公共政策評估研究已經(jīng)刻不容緩。本文對公共政策評估基本問題的研究進行了綜述。

[關(guān)鍵詞] 公共政策； 評估； 基本問題

[中圖分類號] D62 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2008）16-0047-02

公共政策評估是一個新興的研究領(lǐng)域。傳統(tǒng)政策科學認為公共政策的根本問題是對政策制定系統(tǒng)的改進，當代政策科學則重視對包括政策評估在內(nèi)的政策科學的各個環(huán)節(jié)的研究。公共政策的制定是政策制定者依據(jù)當時現(xiàn)有信息，憑借相關(guān)現(xiàn)有技術(shù)和方法對當時或者將來情況所作的判斷，難免與政策實施的真實環(huán)境存在誤差。通過政策評估，能夠及時發(fā)現(xiàn)實施中存在的問題，保證政策能夠正確實施。因此通過對政策實際執(zhí)行狀況的評估來決定該項政策是延續(xù)，還是修改調(diào)整、廢止，或者另選新政策，顯得非常重要。所以，隨著我國政治體制改革的推進，公共政策評估將成為各級政府必須面對的問題，這也必將促進我國公共政策評估理論的發(fā)展。

一、公共政策評估的內(nèi)涵和意義

公共政策是指特定主體對社會公共資源進行權(quán)威性分配的過程，它由政策制定、政策執(zhí)行和政策評估三部分構(gòu)成。通俗地說，政策評估就是在大量收集政策實際執(zhí)行效果和效益信息基礎(chǔ)上，運用科學方法分析判斷政策是否實現(xiàn)了預期目標，在多大程度上實現(xiàn)了預期目標，政策所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益如何的過程。

關(guān)于公共政策評估的內(nèi)涵，學者從不同的角度進行了闡述。陳慶云認為公共政策評估實際上是一種價值判斷，要進行價值判斷，就必須建立價值準則即評估標準，確立評估的步驟，采取正確的方法。陳振明認為，公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。林水波等認為，公共政策評估是有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，有無偏離既定的政策方向，并指明社會干預政策的效用。可見，公共政策評估是基于特定目的，依據(jù)相關(guān)標準和程序而進行的價值判斷過程。

關(guān)于公共政策評估的意義，李靜芳認為對公共政策進行評估是檢驗政策效益和效果的基本途徑；是決定政策走向的依據(jù)；更是改善執(zhí)行不力，提高行政效率的重要保障；還是實現(xiàn)決策科學化、民主化的必由之路。王波認為公共政策評估可以判斷政策對既定目標或目的的實現(xiàn)程度，也可以作為決定政策繼續(xù)、調(diào)整或重新制定的重要依據(jù)，還可以為合理配置政策資源奠定基礎(chǔ)。

二、公共政策評估的主體和標準

公共政策評估主體是指主持和組織公共政策評估過程的團體或組織。學者對選擇公共政策評估主體的原則、評估主體多元性和我國公共政策評估主體存在的缺陷分別進行了闡述。

高潔認為選擇公共政策評估主體的原則包括：利益相關(guān)原則、多元化原則、獨立性原則、專業(yè)化原則、公開公平原則和代表性原則。李敏等就公共政策評估主體多元性的必要性、主體結(jié)構(gòu)及其運作影響因素進行了分析。他們認為，公共政策的公共性、民主性和公正性必然要求其評估主體的多元性；公共組織內(nèi)部評估主體和來自外部的評估主體構(gòu)成公共政策評估主體多元結(jié)構(gòu)；公共政策評估多元主體運作的影響因素有行政的信任程度、評估者的獨立自主性、客觀性、評估者對方案的了解狀況、政策評估的效率和效益、評估結(jié)果的潛在實用性等。富鋒對我國公共政策評估主體存在的缺陷進行了總結(jié)：(1)公共政策評估主體單一。現(xiàn)階段我國的公共政策評估主體以官方為主，缺乏社會組織和社會公眾的參與。(2)公共政策評估主體缺乏獨立性。上級評估下級的方式造成公共政策評估主體和被評估對象有著千絲萬縷的聯(lián)系，就使得評估主體在公共政策評估過程中難以保持其科學性和客觀性。(3)評估參與主體的象征性。有些地方政府在公共政策評估中非常重視社會組織和公眾的代表參與，但是由于參與公共政策評估過程的社會組織和公眾代表產(chǎn)生方式不盡合理，導致評估參與主體的代表性和廣泛性有欠缺。(4)評估過程中不同參與主體的信息不對稱。有些政府部門在公共政策評估的過程中，基于自身的利益而提供虛假的信息，或者出于政治性策略的考慮有意歪曲實際效果，使得公共政策評估參與主體在評估過程中難以發(fā)揮作用。公共政策評估主體的多元性、獨立性、全面性是評估結(jié)果客觀真實的必要條件。

公共政策評估標準是指依據(jù)政策目標設(shè)立的可供比較的指標或準則，是開展公共政策評估的依據(jù)、前提和邏輯起點。學者從不同角度，對公共政策評估標準提出了不同的觀點。鄧恩將公共政策評估標準分為：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性等標準。林水波認為一般性政策評估標準應(yīng)包括：工作量(或稱投入量)、績效(涵蓋產(chǎn)出量、效能及影響程度)、效率、生產(chǎn)力、充分性、公平性、妥當性、回應(yīng)程度、過程和社會指標等。陳振明認為政策評估標準有：生產(chǎn)力、效益、效率、公正和政策回應(yīng)度等標準。吳勇將公共評估標準分為：目標、投入、公平公正、效率、公民參與和回應(yīng)政策程度等標準。陳捷等認為，生產(chǎn)力標準涵蓋和統(tǒng)帥了公共政策評估的其他標準，如績效、效率、回應(yīng)度等標準。郭漸強等認為科學發(fā)展觀標準不僅內(nèi)在地包含績效、效率、效能、效益等標準，而且強調(diào)了社會公正、以人為本、可持續(xù)發(fā)展等最基本的價值標準。張國慶提出了政策評估的首要標準和次要標準概念。雖然學者對公共政策評估的標準呈現(xiàn)多元化趨勢，但是基本是以績效、效率、回應(yīng)性、公平為基本標準。

三、公共政策評估的方法

關(guān)于公共政策的評估方法，學者有不同的觀點。劉進才認為，因為利益的多元性導致不同利益群體愿意采用有利于自己的表達方式來對公共政策實施效果進行評判，從而出現(xiàn)方法選擇上的“紊亂”，不利于真實地反映政策效果。所以應(yīng)借助現(xiàn)代數(shù)學中的模糊分析方法，建立科學、合理的指標體系和評估模型，定量分析公共政策的實施效果，為解決評估方法選擇上的困難提供切實可行的途徑。余向榮認為社會實驗方法能夠為公共政策提供可信的評估，并且提出實驗方法和計量方法更加緊密地結(jié)合起來使用得到的評估結(jié)果往往比單純使用一種方法更加理想、接近真實。

四、我國公共政策評估存在的問題和對策

我國公共政策評估理論研究還處于初級階段，評估實踐更是剛剛起步，所以還存在著很多問題。學者從不同角度對制約公共政策評估的因素、評估存在的問題及其對策分別進行了研究。

王波認為制約公共政策評估的主要因素表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)公共政策評估理論不完善；(2)公共政策目標的模糊性和多變性；(3)公共政策本身影響的多重性；(4)公共政策的協(xié)同性；(5)體現(xiàn)政策運行及其效果信息管理機制的不完善性；(6)國家對公共政策評估重視不夠。

不少學者針對公共政策評估存在的問題提出了相應(yīng)的對策，概括起來有以下幾方面：(1)強化公共政策評估意識；(2)加強公共政策評價理論研究；(3)建立公共政策評估組織；(4)完善政策評估信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；(5)探索科學的公共政策評估方法和指標體系；(6)實現(xiàn)公共政策評估的制度化；(7)要建立政策評估基金；(8)要重視評估結(jié)論，消化、吸收評估成果。

(本文作者：西南政法大學中國社會穩(wěn)定與危機管理研究中心研究員、政治與公共事務(wù)學院副教授)

責任編輯寧靜