[摘要] 村民自治的健康發(fā)展取決于三對基本關系的理順。要通過因地制宜的民主程序理順黨支部與村委會的關系；通過限定行政職能、健全自治功能的有效舉措理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系；通過遏制強權行為、提升自治實力的雙向努力理順鄉(xiāng)村干部與村民的關系。

[關鍵詞] 村民自治； 矛盾； 理順關系

[中圖分類號] D638 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2008）16-0039-02

當前，基層群眾自治已經(jīng)被提升到國家基本政治制度的層面。由于全國大多數(shù)人口生活在農(nóng)村的狀況短期內難以改變，村民自治自然便成了基層群眾自治的主體。實踐表明，村民自治意義深遠卻又步履艱辛，它的成長壯大有待于三對基本關系的逐步理順。

一是要逐步理順黨民關系。所謂黨民關系，是指黨支部和村民委員會的關系。按常理，二者的關系并不復雜。一方面，村民自治的根本要求在于實行直接民主，黨支部和村民委員會只要依法確保民主選舉之后的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，忠實地貫徹大多數(shù)村民的共同意愿，工作中就不會發(fā)生較多較大的矛盾。另一方面，為了避免村民自治的盲目自發(fā)性，促使它成為規(guī)范有序的民主活動，就應當充分發(fā)揮基層黨支部的領導作用，黨支部只要切實履行服務人民的宗旨，同村民委員會一道謀求并維護村民的利益，工作中也不會發(fā)生較多較大的矛盾。然而，現(xiàn)實與常理畢竟不是一回事，多少年來農(nóng)村黨支部與村民委員會之間不夠和諧的現(xiàn)象一直延續(xù)至今，其中最突出的當屬權位之爭。有些黨支部書記認為：在農(nóng)村，堅持黨的領導就是堅持黨支部的領導，自己居于黨支部一把手的位置，自然就該是全村的當家人。有些村委會主任認為：黨支部書記雖然經(jīng)過黨內選舉，可自己卻是全體村民選舉的，民意基礎比書記寬得多，憑什么要當二把手？在各執(zhí)一端的思想意識支配下，黨支書與村主任日常工作中的矛盾就可想而知了。

理順黨民關系，務必對癥下藥。目前，許多地方采取黨支書與村主任兩項職務一人擔、一肩挑的組織手段解決矛盾，應當說是積極的、有效的。不過筆者認為，此舉只能治標不能治本，弄不好還容易引發(fā)民主監(jiān)督困難等其他病癥。關于糾偏補弊的具體操作方案，鐵嶺縣農(nóng)村黨組織創(chuàng)建的五步工作法值得借鑒。2006年以來，鐵嶺縣經(jīng)過試點，在新農(nóng)村建設中努力實行了五步工作法：凡屬重要村務的決策和管理，必經(jīng)村民民主提案、民主議案、民主表決、“兩委”公開承諾、群眾監(jiān)督實施的五步程序，缺少一步便視為違規(guī)。堅持由村民直接當家作主的結果，促使黨支部和村委會的工作達成了前所未有的最大默契，“誰說了算”的疑問再也無人提起。一位村黨委書記深有感觸地說：過去我們費力不討好，現(xiàn)在講民主事半功倍！

二是要逐步理順鄉(xiāng)村關系。所謂鄉(xiāng)村關系，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系應從其區(qū)別和聯(lián)系談起。二者的區(qū)別在于：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政機關，它要履行經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的職能；村委會是農(nóng)村社區(qū)的自治組織，它要發(fā)揮組織村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的功能；后者并不隸屬于前者。二者的聯(lián)系在于：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的四項職能尤其是后兩項職能大體建立在域內社區(qū)需求的基礎上；村委會各項自治功能的發(fā)揮也都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關的支持和幫助；前者有責任指導后者。現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)村關系不協(xié)調的基本表現(xiàn)，就是人們的行為違背這些法定規(guī)則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往將村委會僅僅視為下屬機構，甚至強令他們完成繁重的額外任務，迫使他們無暇顧及本村村務；一旦哪位村委會主任執(zhí)行村民意志抵制行政指令，便會惹出種種麻煩。反過來，當村委會要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供必要的服務時，相當一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻無能為力。另外，村委會借口村民自治抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確指導的現(xiàn)象也時有發(fā)生，從而加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的難度。諸如此類的矛盾和問題不斷積累、不斷加劇，非但會干擾破壞村民自治的正常秩序，而且勢必要嚴重威脅農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

理順鄉(xiāng)村關系，務必抓住關節(jié)點。目前鄉(xiāng)村矛盾的表現(xiàn)雖然多種多樣，但若究其實質，便不能不正視“鄉(xiāng)政”與“村治”的主要矛盾。理順鄉(xiāng)村關系的關鍵，就在于真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治管理的有效銜接和良性互動；解決鄉(xiāng)村矛盾的中心環(huán)節(jié)，就在于切實扭轉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位和村委會自治功能缺位的兩種偏向。鑒于以往的經(jīng)驗教訓，筆者認為今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構改革一定要注重行政職能的界限與規(guī)范，逐步減少其經(jīng)濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能，增強其社會管理和公共服務職能，尤其要把面向廣大村民的公共服務擺在第一位。只有把服務村民的工作做到家，才能切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力，進而妥善地構筑鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理與村委會自治管理的同心圓。此外，村民自治的基本功能如何，通常與村干部特別是黨支書和村主任的德才素質分不開，欲達健全、提升自治功能之目的，一定要從村干部的選拔和培訓兩個方面做文章。在農(nóng)村人才緊缺的現(xiàn)實情況下，一些地方選派大學生、復員軍人或其他青年干部下村當帶頭人的做法不失為明智之舉。

三是要逐步理順干群關系。在村民自治的全過程中，干群關系處于基礎地位，前述的黨支部與村委會的關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系，歸根到底也都反映著干群關系。就一般情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部與村民百姓的矛盾主要體現(xiàn)在村干部選舉和村務決策兩個環(huán)節(jié)上。選舉環(huán)節(jié)常見的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導認可的人選村民百姓信不過，村民百姓公推的人選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導看不上，由此引發(fā)的群眾上訪事件不在少數(shù)。決策環(huán)節(jié)常見的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的行政指令不經(jīng)村民公議公決就強行貫徹，村民提出的正當要求不經(jīng)認真討論研究就予以否決，由此引發(fā)的群眾上訪事件也不少。村干部與村民百姓的矛盾分別體現(xiàn)在村務的決策、管理和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)上。有些人在競選表態(tài)時信誓旦旦要發(fā)揚民主，可一經(jīng)當選就背離諾言，村里大事小情不交村民或村民代表公決不說，即使在“兩委”范圍內通報，也還是得服從黨支書或村主任的意見。有些地方村務公開的口號很響，但實際操作中卻敷衍塞責，村民監(jiān)督?jīng)]有著落。另一方面，從事家庭經(jīng)營的村民一般只注重維護個體權益，半數(shù)左右青壯年村民長年外出打工的情形又使個體維權實力大大減弱，如此微薄的民主能量若得不到強大的扶持，怎會擔當起村民自治的重任呢？

理順干群關系，解決干群矛盾，務必采取遏制鄉(xiāng)村干部強權行為、提升村民百姓自治能力的雙重舉措。遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的強權行為，重在破除官本位思想，而要真正打掉官氣，最有效的手段就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免升降獎懲權轉移到鄉(xiāng)村民眾手中。盡管目前直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的條件尚不成熟，但通過民意測評決定其命運的途徑也能夠促使他們增強公仆意識。追本溯源，村干部強權行為的發(fā)生，或多或少都同鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導者的干涉有關。要遏制村干部的強權行為，必須在充分發(fā)揮村民直接選舉、直接罷免作用力的同時，堅決割斷來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的干涉力。立足當前，放眼未來，農(nóng)村干群關系的理順最終還要靠村民大眾民主自治覺悟和能力的有效提升。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，今后一個時期提升村民自治覺悟和能力的治本之策應當是積極發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社。在家庭承包長期不變、村民進城大勢所趨的條件下，廣大農(nóng)戶只要走上專業(yè)合作之路，就能夠從維護個體權益到維護群體權益的轉變中放開眼界、積累經(jīng)驗，就可以將個體自主的意志升華為群體民主的意志。有了群體民主的融合力，強權自然會退出舞臺。

總之，為了持續(xù)促進村民自治活動的健康發(fā)展，上述三對關系的理順、三對矛盾的解決勢在必行、迫在即行。倘若民主政治的基礎工程徘徊不前，構建和諧社會等重大使命便難以保障。需要強調的是，理順三對關系、解決三對矛盾的努力必須量體裁衣、循序漸進。倘若拔苗助長、急于求成，則必定要反受其害。

（本文作者：中共鐵嶺市委黨校副教授）

責任編輯余巖