[摘要] 近年公務(wù)接待異化的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，成為新的腐敗溫床，引起全社會的關(guān)注。改革刻不容緩。本文從行政文化的角度對公務(wù)接待改革的困境進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞] 公務(wù)接待； 改革； 行政文化

[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2008）12-0035-02

公務(wù)接待是行政管理工作的一個重要環(huán)節(jié)，是指國家公務(wù)主體在一定的歷史條件下，在實(shí)施政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交、軍事等公務(wù)行為過程中，運(yùn)用一定的物質(zhì)精神手段，遵循特定規(guī)范所進(jìn)行的協(xié)調(diào)公務(wù)關(guān)系客體的公務(wù)行為。(陳衛(wèi)民，李劍：《行政管理視閾下公務(wù)接待工作初探》，江西社會科學(xué)，2007年第7期，第208頁)公務(wù)接待在公務(wù)活動中是不可避免的，有其自身不可替代的作用。但是，近年來，公務(wù)接待被異化，成為行政腐敗的溫床，鋪張浪費(fèi)的代名詞，所造成的不良影響和大量財政資源的流失引起全社會的普遍關(guān)注。

2006年10月20日，中辦發(fā)[2006]33號《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》出臺，溫家寶總理做了重要批示。之后，財政部發(fā)布《中央國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位差旅費(fèi)管理辦法》、《中央國家機(jī)關(guān)會議費(fèi)用管理辦法》、《中央國家機(jī)關(guān)出差和會議定點(diǎn)管理辦法（試行）》，三規(guī)定于2007年1月1日起正式施行，使公務(wù)接待改革有章可循，有法可依。然而，長期以來，我國特有的行政文化弊端使公務(wù)接待改革不斷遭遇新的困境，尤其是中國社會正處在一個大轉(zhuǎn)型時期，社會變革和行政改革使計劃經(jīng)濟(jì)時代的規(guī)范受到挑戰(zhàn)而失去效力，而新的規(guī)范尚未建立起來，由規(guī)范缺失而形成的漏洞使行政主體的價值觀念混亂，對行政文化也有了多種選擇的可能性。表現(xiàn)在公務(wù)接待上，它的種種異化，恰恰就是行政文化的多元沖突之于行政人員的外在表現(xiàn)。

一、中國人特有的“吃”觀念，使預(yù)算制度改革難以到位

一個民族的傳統(tǒng)文化已潛移默化地滲透到這個民族大眾的血液里、行為中。中國的行政文化必然帶有中國人的傳統(tǒng)特色，而中國人重視“吃”在全世界都是有名的，“吃”在中國不僅代表果腹，還具有社會功能，甚至政治功能。由此，公務(wù)接待中的“吃”也就自然而然地不可替代，備受重視。表示歡迎要吃，盡地主之誼要吃，聯(lián)絡(luò)感情要吃，化解矛盾更要靠吃。如何讓客人（最重要的客人自然是領(lǐng)導(dǎo)）吃好，吃滿意，是接待中的重中之重。在這樣的文化影響下，行政人員的公務(wù)接待超標(biāo)準(zhǔn)，大吃大喝，就不難理解了。對此，中央下發(fā)的文件《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》對公務(wù)接待的標(biāo)準(zhǔn)做出了明文規(guī)定，如“第十二條，接待對象需要安排用餐的，接待單位應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)刎斦块T規(guī)定的伙食標(biāo)準(zhǔn)安排，不得超標(biāo)準(zhǔn)安排用餐，提倡自助餐，一般不安排宴請。接待對象應(yīng)當(dāng)在本級財政部門規(guī)定的伙食補(bǔ)助費(fèi)定額內(nèi)交納伙食費(fèi)，回本單位憑據(jù)報銷?！睂W(xué)界認(rèn)為，應(yīng)該從預(yù)算制度的改革入手，并提出一系列具體的措施，如，細(xì)化公務(wù)開支預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，加強(qiáng)項目資金的管理。這些規(guī)定和措施都有一定的針對性，都是從“財政”這個源頭上，企圖遏止公務(wù)活動的超標(biāo)準(zhǔn)接待。但是，落實(shí)卻有很大的困難。財政部門既是預(yù)算的編制者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，政府各部門既是公務(wù)接待規(guī)定的制定者，也是規(guī)定的“受益者”，在此種行政文化的內(nèi)在驅(qū)動下，這樣的雙重身份極容易使預(yù)算變“軟”，使“吃”這個“重要活動”“吃”掉巨額的財政資金。

二、遺留的“官本位”思想，使監(jiān)督難以落實(shí)

中國的官文化源遠(yuǎn)流長，在我國2000多年的封建專制統(tǒng)治中，“官本位”思想不僅深入到官員心中，也深入到廣大勞動人民的心中?！叭f般皆下品，唯有讀書高”、“學(xué)而優(yōu)則仕”，這些都代表了我國傳統(tǒng)的主流人生觀和價值觀。一種文化傳統(tǒng)一旦形成，就具有一定的穩(wěn)定性。雖然我們經(jīng)歷了舊民主主義和新民主主義革命，經(jīng)歷了大半個世紀(jì)的社會主義建設(shè)的實(shí)踐，但“官本位”的文化傳統(tǒng)依然延續(xù)在現(xiàn)實(shí)生活中，體現(xiàn)在我國目前的行政文化中。

這種“官本位”的行政文化在公務(wù)接待中表現(xiàn)得淋漓盡致。眾所周知，各色的接待中，接待領(lǐng)導(dǎo)是各級官員最看重也是最繁瑣的。從領(lǐng)導(dǎo)通知下級調(diào)研或者考察（現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)下基層，一般都是以調(diào)研或者考察的名義）開始，地方各級官員就要開始忙碌起來，事無巨細(xì)，都要一絲不茍地安排好。他們花費(fèi)如此心力去接待應(yīng)酬上級領(lǐng)導(dǎo)，大多懷著希望得到上級賞識，日后被提拔重用的“官本位”心理。而領(lǐng)導(dǎo)干部對下級所做的這些，也都是心知肚明，但是卻樂得揣著明白裝糊涂，因為他們喜歡這種眾星捧月的感覺，這種“官”的感覺。各級各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)的時間和精力，大多被這繁重的迎來送往一點(diǎn)點(diǎn)消耗。

權(quán)力掌握在少數(shù)人手里，如果不受監(jiān)督，要讓掌權(quán)者不隨意花錢是不可能的。只有監(jiān)督到位，才能使某些行政人員的行為有所顧忌和收斂。當(dāng)前，我國監(jiān)督機(jī)制主要由下列幾部分組成：政黨監(jiān)督、人大的法律監(jiān)督、政府自身的行政監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督。如此龐大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，依然監(jiān)督不了，原因有三：其一，同級監(jiān)督部門因為人、財、物隸屬于地方政府，而不敢超然行使監(jiān)督權(quán)；其二，上級監(jiān)督部門因為看不到，下級又沒有渠道可以向上傳達(dá)而不便監(jiān)督；其三，群眾監(jiān)督因為政務(wù)不透明、不公開而不能監(jiān)督。監(jiān)督體制不順，政務(wù)不能公開，究其根源，恰恰還是“官本位”的行政文化在起作用?！肮俦疚弧彼枷胧鼓承┍O(jiān)督部門的干部也出現(xiàn)官氣十足，唯上不唯下，監(jiān)督的職能當(dāng)然也就無法嚴(yán)格執(zhí)行。

三、倫常型的行政文化，使外國的經(jīng)驗難以奏效

我國傳統(tǒng)文化中占主導(dǎo)地位的儒學(xué)的“仁、義、禮、智、信”本質(zhì)上都是在強(qiáng)調(diào)一種“血親情理”的基本精神。一方面，他們明確主張血緣親情是構(gòu)成人的整體性存在的唯一本原，另一方面，他們以一般原理的形式清晰地肯定了血緣親情的至上地位，明確主張“出則事公卿，入則事父兄”(《論語·子罕》)、“事親為大”(《孟子·離婁上》)，(陳衛(wèi)民，李劍：《行政管理視閾下公務(wù)接待工作初探》，江西社會科學(xué)，2007年第7期，第208頁)在此“血親觀念”的濡染之下，中國人形成了濃厚的倫常觀念。倫常型的行政文化的特點(diǎn)是用道德倫理的思維方式、價值原則以及情感需求來處理所碰到的一切問題。這當(dāng)然有其積極的一面，但是也是所謂“朋黨”的根源。發(fā)展到如今，不光是父兄，親屬，形形色色的朋友，各種各樣的團(tuán)體都屬于自己的人情圈子，形成了彼此聯(lián)系的龐大的利益集團(tuán)。

現(xiàn)在的公務(wù)接待為倫常型的行政文化做出了完美的詮釋。領(lǐng)導(dǎo)的父母、子女、配偶自然是熱情接待，周到照顧；領(lǐng)導(dǎo)的秘書、司機(jī)更是得罪不起；領(lǐng)導(dǎo)的朋友、戰(zhàn)友、同學(xué)也是不能怠慢，這些私人化的接待占到了接待工作的大部分，卻統(tǒng)統(tǒng)都在公務(wù)接待的名義下進(jìn)行，“用公家的錢，辦自家的事”已經(jīng)成為公開的秘密。不僅如此，近來，“公事私辦”也正在悄悄盛行起來。在現(xiàn)有的體制下，各種款項（如“項目款”、“扶貧經(jīng)費(fèi)”、“財政轉(zhuǎn)移”）的下?lián)軒в幸欢ǖ碾S意性。各級部門為了自己的利益，動用私交去跑款項，人情、面子就這樣在來往接待中，在觥籌交錯中建立并鞏固起來?，F(xiàn)代的公務(wù)接待中已經(jīng)摻雜進(jìn)太多的人情味，“寓公于私，寓私與公”，公與私，彼此已經(jīng)難舍難分。

“與國際慣例接軌”是當(dāng)下中國的一個時髦詞匯。一些學(xué)者總希望從國外的經(jīng)驗中找到治理中國當(dāng)前問題的良策。但是一些經(jīng)驗嫁接過來往往會水土不服。西方人幾乎沒有倫常觀念，他們無法理解中國人盤根錯節(jié)、無法割斷的關(guān)系網(wǎng)和“一榮俱榮，一損俱損”的潛規(guī)則。西方的接待經(jīng)驗中沒有關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)親朋的接待經(jīng)驗，我們?nèi)绾稳ソ梃b，就算借鑒而來的經(jīng)驗，在這樣的行政文化土壤上如何生根開花？

社會轉(zhuǎn)型時期的行政文化，傳統(tǒng)的與外來的等多重因素雜糅其間，而公務(wù)接待的異化就是這種行政文化所產(chǎn)生的一個“怪胎”，并且對改革具有天生的“抵抗性”，成為目前行政改革中一個難以逾越的障礙。

(作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院)

責(zé)任編輯余巖