[摘要] 政府信用缺失正嚴(yán)重制約著我國市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，也影響社會的穩(wěn)定與和諧。借鑒法治發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，確立信賴保護(hù)原則，進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)是建設(shè)誠信政府， 推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)有力舉措。

[關(guān)鍵詞] 市場經(jīng)濟(jì) 信賴保護(hù) 制度構(gòu)建

一、行政信賴保護(hù)的基本內(nèi)涵及其功能

行政信賴保護(hù)肇始于德國行政法院判例，后經(jīng)日本和我國臺灣地區(qū)等的效仿、繼承與發(fā)展，現(xiàn)已成為大陸法系行政法之一般原則和憲法原則。在英美法系國家雖沒有明確提出信賴保護(hù)的概念，但卻提出了與此類似的制度，如英國，澳大利亞等國家確立的合法預(yù)期的制度，美國的不得翻供制度等。

就其涵義而言，行政信賴保護(hù)是指在現(xiàn)代法治國家中，基于保護(hù)人民正當(dāng)權(quán)益的考慮，行政主體對其在行政過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如因重大公共利益需要變更時也必須作出相應(yīng)的補(bǔ)救安排。

行政信賴保護(hù)要求政府守承諾講誠信，禁止政府出爾反爾，反復(fù)無常，不得擅自改變已經(jīng)生效的行政行為。如因重大公共利益需要變更行政行為而損害人民利益時，應(yīng)當(dāng)予以賠償或合理補(bǔ)償。其目的是為私人對國家的信賴提供一定形式和程序的保護(hù)，即保障私人的既得權(quán)并維護(hù)法律秩序的安定性。

行政信賴保護(hù)在行政領(lǐng)域的運(yùn)用可以增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任感，通過明確的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制來約束和監(jiān)督行政行為，使得行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時不得不三思而后行，由此起到事先規(guī)范行政行為、防止行政行為隨意性的效果。它適用于行政權(quán)力運(yùn)作的全過程，兼具實(shí)體和程序價值，對羈束行為與裁量行為都具有規(guī)范作用，尤其對行政裁量行為有著不可替代的控制功能。因此，行政信賴保護(hù)是化解政府執(zhí)政“合法性危機(jī)”的良藥，也是維護(hù)政府公信力的最重要的保證，它由當(dāng)代社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定又反過來指導(dǎo)著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？梢哉f，行政法上的信賴保護(hù)原則是專門針對政府信用問題的，是防止政府失信的有力武器。簡言之，行政信賴保護(hù)的最直接功能是打造誠信政府。

二、建立行政信賴保護(hù)制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)的許多問題也慢慢變得清晰起來。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，同時也是信用經(jīng)濟(jì)的觀念正逐漸被人們所接受。市場經(jīng)濟(jì)必然要求安全性、穩(wěn)定性、秩序性，否則市場經(jīng)濟(jì)就不能健康發(fā)展。這就進(jìn)一步要求每個市場主體都必須以誠信為本，講實(shí)話、辦實(shí)事，遵守信用。俗話說，“人無信而不立”。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中，“信任”被普遍認(rèn)為是除物質(zhì)資本和人力資本之外決定一個國家經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的主要社會資本。在某種意義上，信任作為市場經(jīng)濟(jì)的潤滑劑，決定了經(jīng)濟(jì)實(shí)體的規(guī)模、組織方式、交易范圍和交易形式。

廣義的信用是指社會主體之間以誠實(shí)守信為基礎(chǔ)的價值取向，它既是私人交往的起碼準(zhǔn)則，也當(dāng)然應(yīng)是政府和公民關(guān)系的準(zhǔn)則?！盁o恒產(chǎn)者無恒心”，如果政府不能保護(hù)公民正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)?，公民對未來感到不確定，在交易中就會層層防范，交易成本就會激增，經(jīng)濟(jì)效率很難提高。信用可以視為一切文明的生產(chǎn)方式、生活方式的立足點(diǎn)和歸宿?？梢赃@樣說，信用發(fā)展到什么程度，社會經(jīng)濟(jì)制度就貫徹到什么程度，法治就進(jìn)行到什么程度，體制的效率就達(dá)到什么程度。

但是在我們的社會經(jīng)濟(jì)生活中，不講信用已成為一種司空見慣的現(xiàn)象。信用缺失不僅表現(xiàn)為市場參與者存在著失信行為，而且在政府及執(zhí)法者中也存在著信用低落現(xiàn)象。信用缺失，尤其是政府信用缺失正嚴(yán)重制約著我國市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，影響著我國對外開放的環(huán)境，也使廣大公民的利益受到嚴(yán)重?fù)p害，障礙我國依法治國的全面推進(jìn)和社會主義和諧社會的構(gòu)建。因此，當(dāng)前我們必須整頓和規(guī)范信用秩序。而在社會信用體系中，政府信用處于基礎(chǔ)和核心地位。所以，當(dāng)前整頓和規(guī)范信用秩序，應(yīng)把加強(qiáng)政府信用建設(shè)，構(gòu)建誠信政府放在首要位置。借鑒法治發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，確立信賴保護(hù)原則，進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)是建設(shè)誠信政府的一項(xiàng)有力舉措。

三、我國行政信賴保護(hù)的立法現(xiàn)狀與問題

在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的推動下，體現(xiàn)現(xiàn)代實(shí)質(zhì)意義的“法治”精神的信賴保護(hù)原則已經(jīng)逐步在我國立法上予以體現(xiàn)。1999年11月最高人民法院通過的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中涉及信賴保護(hù)問題；2004年3月14日通過的憲法修正案規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”、“國家尊重和保障人權(quán)”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，被理論界視為信賴保護(hù)原則在行政法規(guī)范上確立的憲法依據(jù)；2004年3月22日國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，將“誠實(shí)守信”作為依法行政的基本要求之一明確規(guī)定下來；2004年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政許可法》，首次以立法的形式提出了信賴保護(hù)原則。該法第8條規(guī)定：“公民，法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律，法規(guī)，規(guī)章修改或廢止，或者準(zhǔn)許行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民，法人或其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！比欢?，拿真正的信賴保護(hù)制度進(jìn)行對照，我國的行政信賴保護(hù)還有許多缺憾。

1.觀念上漠視個人利益的保護(hù)

長期以來，由于實(shí)行中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)，國家利益與每個社會成員的利益緊緊地捆綁在起，社會成員不存在獨(dú)立于國家整體利益之外的個人利益。有意或無意間以犧牲個人利益來保全整體利益。目前，這種漠視個人利益的思想在我國政府及其官員中仍一定程度的存在。

2.立法缺失，適用范圍有限

我國目前單行行政法中唯一引入信賴保護(hù)原則的是《行政許可法》。雖然該法第8條作出了行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政許可，如撤銷或變更應(yīng)補(bǔ)償?shù)纫?guī)定，但這種規(guī)定只是泛泛而談，何為公共利益？實(shí)踐中具體如何補(bǔ)償，受害人應(yīng)如何主張自己的權(quán)利，主張權(quán)利的時效，補(bǔ)償限額等問題都沒有明確的規(guī)定，司法實(shí)踐中操作困難，公民的合法權(quán)利很難得到實(shí)際保障。而其他重要的法律法規(guī)尚未規(guī)定信賴保護(hù)原則，行政程序法尚處在起草建議階段，信賴保護(hù)的適用范圍還很有限。

3.行政行為的撤銷與廢止制度缺失

信賴保護(hù)原則在行政法上主要體現(xiàn)為對行政行為的撤銷與廢止設(shè)置必要的限制，然而，我國立法并沒有嚴(yán)格區(qū)分無效行政行為和可撤銷行政行為，實(shí)踐中可撤銷行政行為范圍極其寬泛。在機(jī)械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義，結(jié)果是行政相對人的信賴?yán)娴貌坏角袑?shí)的保障，政府的公信力無法得到提升。

4.行政補(bǔ)償和國家賠償制度不完善

有損害必有補(bǔ)償或賠償，這是法治國家對社會成員的承諾。然而，就補(bǔ)償而言，目前，在立法上我國有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定只是散見于各個單行法中，而且過于籠統(tǒng)，補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、程序等缺乏統(tǒng)一性。在實(shí)際操作中，補(bǔ)償不公、補(bǔ)償不到位甚至應(yīng)補(bǔ)不補(bǔ)的情況比比皆是;而現(xiàn)行的《國家賠償法》更是因?yàn)橘r償范圍過窄，賠償標(biāo)準(zhǔn)過低、賠償條件程序過于苛刻，“口惠而實(shí)不至”，甚至被人們戲稱為“國家不賠法”。

5.監(jiān)督救濟(jì)制度缺失

一方面，立法的缺失，使得司法機(jī)關(guān)對信賴?yán)孢M(jìn)行司法救濟(jì)的過程中，往往存在無法可依的局面；另一方面我國行政復(fù)議法和行政訴訟法，將行政指導(dǎo)、行政合同、規(guī)章及以下的行政規(guī)范排除在復(fù)議和司法審查范圍之外，不能對行政行為的隨意改變形成全面有效的司法監(jiān)督和制約，公民因上述行政行為的改變而使信賴?yán)媸艿綋p害也難以尋求法律救濟(jì)。

四、建立完善我國行政信賴保護(hù)制度的構(gòu)想

中國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，最大的危害是行政權(quán)力的濫用，在公法領(lǐng)域引進(jìn)私法的誠信原則，建立行政信賴保護(hù)保護(hù)制度，制約行政權(quán)的運(yùn)行，是一個必然選擇。在此，筆者對信賴保護(hù)制度在我國的建立和完善提出一些初步的構(gòu)想。

1.樹立誠信政府的觀念，培養(yǎng)“以民為本”的執(zhí)政理念

這里關(guān)鍵是要使每一個政府官員都能對政府的權(quán)力來源和行使規(guī)則有一個正確的了解。依照 “社會契約論”理論，政府的每項(xiàng)權(quán)力都來自人民的授予和委托，因此，政府必須在合法的范圍內(nèi)，誠實(shí)守信的行使權(quán)力，履行職責(zé)；一切國家權(quán)力皆來源于人民，它為民所有，更要為民所用。中國新一代領(lǐng)導(dǎo)人提出：立黨為公，執(zhí)政為民，要“以人為本”，正是順應(yīng)中國社會轉(zhuǎn)型的要求，執(zhí)政理念從“以國家為本”向“以民為本” 的轉(zhuǎn)變。

2.加快行政信賴保護(hù)的法制化建設(shè)

冷觀我國現(xiàn)狀，目前尚不具備適用信賴保護(hù)原則的條件，首先是立法缺失。“我國法官消極主義的作風(fēng)和司法權(quán)孱弱的現(xiàn)狀使得寄希望于法官造法，大膽運(yùn)用原則判案恐怕還需假以時日?！币虼耍瑢⑿刨嚤Ｗo(hù)原則寫入立法是關(guān)鍵的一步。

(1)制定我國的行政程序法：要盡快制定統(tǒng)一的《行政程序法》，在將來的《行政程序法》中明確確立信賴保護(hù)原則為我國行政法的基本原則，拓寬信賴保護(hù)原則的適用領(lǐng)域。具體做法可以借鑒德國行政程序法和我國臺灣地區(qū)行政程序法的相關(guān)規(guī)定，就信賴保護(hù)原則的適用范圍、構(gòu)成條件、程序等作出原則性的規(guī)定。

(2)在各單行行政法中明確信賴保護(hù)原則的具體運(yùn)用和制度:要完善行政許可法中關(guān)于行政信賴保護(hù)的規(guī)定，并在其他相關(guān)單行行政法中對行政信賴保護(hù)加以具體規(guī)定。

除了行政程序法，行政法很難會有制定統(tǒng)一法典的機(jī)會，錯過這個機(jī)會，信賴保護(hù)原則就有被擱置的危險，因此筆者強(qiáng)烈渴望將來的行政程序法中能接納這一體現(xiàn)法治進(jìn)步的重要原則。

3.建立完善行政行為的撤銷與廢止制度

要在未來的行政程序法中以信賴保護(hù)原則為統(tǒng)率，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。將無效的及輕微瑕疵的行政行為排除在可撤銷行政行為之外，科學(xué)界定可撤銷行政行為的范圍。然后仿照大陸法系國家的通常做法，將可撤銷行政行為區(qū)分為授益、負(fù)擔(dān)及復(fù)效的行政行為，針對不同的行為設(shè)置不同的制度。行政行為的廢止可參照撤銷建立制度。

4.完善行政補(bǔ)償制度和國家賠償制度

為了切實(shí)保護(hù)公民對行政的信賴?yán)?，必須完善我國的行政補(bǔ)償制度和國家賠償制度。關(guān)鍵是要制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，修改國家賠償法。并以此為依托，擴(kuò)大補(bǔ)償、賠償?shù)姆秶惶岣哐a(bǔ)償、賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；完善補(bǔ)償、賠償?shù)某绦颉?/p>

5.建立完善監(jiān)督救濟(jì)制度

（1)完善行政復(fù)議和行政訴訟制度。行政復(fù)議和行政訴訟兼具對行政的監(jiān)督功能和對公民權(quán)益的救濟(jì)功能。我國目前的行政復(fù)議法和行政訴訟還不能擔(dān)當(dāng)這個重任，所以筆者建議適時對行政復(fù)議法和行政訴訟法做大的修改，將行政指導(dǎo)、行政合同、規(guī)章及以下的行政規(guī)范都納入司法審查范圍，短時期內(nèi)可以司法解釋的形式予以補(bǔ)充。

(2)建立行政判例制度。信賴保護(hù)原則屬于比較抽象、具有彈性的法律原則，從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，信賴保護(hù)原則的良好適用，需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，并通過司法判例加以固定化，保證國家法律適用的統(tǒng)一，我國應(yīng)當(dāng)予以借鑒。

6.推進(jìn)政務(wù)公開，完善政府責(zé)任制度

沒有了解，何來信賴？政務(wù)公開既是公民參政、議政、監(jiān)督行政的前提，也是構(gòu)建政府和公民相互信任關(guān)系的基礎(chǔ)。因此，要積極推進(jìn)政務(wù)公開，增加行政的透明度，有效監(jiān)督政府行為，防止其言而無信，出爾反爾；同時，通過公開，保障公民參政、議政，增加官民之間的了解、溝通和信任，建立現(xiàn)代社會官民之間相互信任的良好合作關(guān)系。

當(dāng)前推進(jìn)政務(wù)公開工作的關(guān)鍵是要認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國政府信息公開條例》。該條例于2007年1月17日由國務(wù)院頒布，并已于2008年5月1日開始施行。

政府失信和政府責(zé)任制的不健全也有很大關(guān)系。因此，建立行政信賴保護(hù)，進(jìn)行政府信用建設(shè)，還必須完善政府責(zé)任制度。當(dāng)前特別需要強(qiáng)化政府的政治責(zé)任，建立和完善行政首長在政府工作中出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職的責(zé)任制度。

筆者最后還要強(qiáng)調(diào)，政府不能把信賴保護(hù)視為是對社會成員的恩惠，而要明確這是一項(xiàng)必須履行的公法義務(wù)。將信賴保護(hù)作為論題決不限于介紹該制度本身，而是誠盼借此推動整個行政法治體制的革新，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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