當(dāng)“依法治國”在今天已為人們耳熟能詳?shù)臅r候，當(dāng)法治的力量逐漸改變我們生活的時候，當(dāng)人們滿懷信心以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，向著富強(qiáng)、民主、文明的和諧社會邁進(jìn)的時候，北京市司法行政部門也在悄然醞釀一項能惠及更多普通百姓的制度變革，那就是在未來的5年內(nèi)，爭取構(gòu)建一個相對完善的公益法律服務(wù)體系。

自2006年6月北京市司法局提出這一構(gòu)想至今已一年有余，該體系運作的如何呢？這一體系對律師行業(yè)的發(fā)展會帶來什么影響呢？律師在其中又扮演什么角色呢？日前，本刊記者就此采訪了北京市司法局局長吳玉華。

讓人民共享社會發(fā)展成果

背景透視：公益法律服務(wù)體系的概念最早由一名美國律師在1969年提出，其本質(zhì)特征就是給強(qiáng)勢群體施加一部分責(zé)任，保障社會困難群體，實現(xiàn)二者在法律面前的相對公正。公益法律服務(wù)包括法律援助、律師參與普法、咨詢以及公民訴訟等內(nèi)容。

記者：請您談?wù)剺?gòu)建首都公益法律服務(wù)體系的背景和實踐意義。

吳玉華：在社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、利益群體的多元化導(dǎo)致了法律服務(wù)需求的旺盛和多樣化，這就要求構(gòu)建滿足不同人群、不同層次需求的法律服務(wù)體系。而目前法律服務(wù)的同質(zhì)化已經(jīng)顯現(xiàn)出許多弊端，其中之一就是中低收入階層老百姓普遍承受不起市場化的法律服務(wù)，形成了老百姓“請律師難”的問題，特別是在農(nóng)村，法律服務(wù)資源匱乏與日益增長的法律需求之間的矛盾是一個突出問題。我們認(rèn)為解決這一問題的有效途徑，就是要按照推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的要求，堅持以政府為主導(dǎo)，廣泛動員和組織社會力量，積極構(gòu)建公益法律服務(wù)體系，滿足群眾最基本的法律需求，讓人民共享社會發(fā)展成果。目前，我國的法律服務(wù)中介組織還不夠發(fā)達(dá)和成熟，單靠扶持和資助數(shù)量小、影響弱的民間公益法律服務(wù)組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了廣大群眾對公益法律服務(wù)的需求，必須建立一批由政府主導(dǎo)和扶持的公益性社區(qū)法律服務(wù)組織。我們希望通過該服務(wù)體系的建立，為保護(hù)弱勢群體利益構(gòu)建一個暢通渠道，進(jìn)而為“法律面前人人平等”等憲法原則的實現(xiàn)探索新的路徑，為建立和諧穩(wěn)定的社會秩序提供保障。

背景透視：當(dāng)今世界許多國家都積極扶持專事公益法律服務(wù)的組織，英國的“公民咨詢局”、法國的“司法和法律之家”、日本的“鄰接法律服務(wù)機(jī)構(gòu)”等都屬于這類機(jī)構(gòu)。

記者：構(gòu)建公益法律服務(wù)體系的關(guān)鍵點與主導(dǎo)原則是什么?

吳玉華：一是政府主導(dǎo)。公益法律服務(wù)的性質(zhì)決定了政府必須承擔(dān)對社會提供基本法律服務(wù)的責(zé)任，各級政府要進(jìn)一步強(qiáng)化以權(quán)利為基礎(chǔ)的發(fā)展觀念，按照購買服務(wù)的理念，切實做好公益法律服務(wù)體系的規(guī)劃、指導(dǎo)和管理工作；二是動員社會力量積極參與。促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展是全社會共同的責(zé)任，在構(gòu)建公益法律服務(wù)體系中，政府一方面要切實發(fā)揮主導(dǎo)作用，另一方面要積極引導(dǎo)社會力量提供公益法律服務(wù)，努力實現(xiàn)公益法律服務(wù)體系組織形式的多樣化和服務(wù)主體的多元化；三是要因地制宜。構(gòu)建公益法律服務(wù)體系是一項嶄新的事業(yè)，在推進(jìn)時要堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，充分考慮各地區(qū)實際，不能搞“一刀切”、“齊步走”。

背景透視：法律援助制度作為一項重要的司法救濟(jì)途徑，以其正當(dāng)性、穩(wěn)定性和有效性的特點，在保護(hù)弱勢群體方面具有其無可比擬的優(yōu)勢以及不可替代的重要意義。隨著中國社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如何健全、完善和深化法律援助制度，營造一個公平、公正、和諧的司法環(huán)境成為一項重要的社會命題。

記者：公益法律服務(wù)與當(dāng)前著力推行的法律援助制度是同一概念嗎？

吳玉華：公益法律服務(wù)是以維護(hù)社會公共利益為宗旨、面向基層群眾的非經(jīng)營性法律服務(wù)。以農(nóng)村公益法律服務(wù)體系為例來說明，這一體系的運作模式是政府掏錢購買公共服務(wù)產(chǎn)品—法律服務(wù)，以減、免費的形式為農(nóng)民提供公益法律服務(wù)，服務(wù)的內(nèi)容涉及農(nóng)民特定利益的8類法律事務(wù)，服務(wù)對象除了普通農(nóng)民，還包括五保戶、低保戶、殘疾人、孤兒和孤寡老人等弱勢群體。而普通的法律援助要求一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，如必須符合低保的經(jīng)濟(jì)條件等等?？梢哉f，公益法律服務(wù)的范圍更廣、輻射面更大，它是在法律援助基礎(chǔ)上的一種深化。

律師是提供公益法律服務(wù)的主體力量

背景透視：發(fā)軔于延慶縣的首都公益法律服務(wù)體系，被視為北京司法行政工作的創(chuàng)新之舉。在延慶、門頭溝、密云、房山和懷柔等遠(yuǎn)郊區(qū)縣，政府購買服務(wù)的公益法律服務(wù)模式正逐漸融入鄉(xiāng)村生活。

記者：目前首都公益法律服務(wù)體系構(gòu)建進(jìn)度如何？

吳玉華：2006年11月，延慶縣在全市率先建立了不占用行政、事業(yè)編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務(wù)中心。隨后，北京市司法局在密云、門頭溝、懷柔、房山、大興等區(qū)縣也展開了試點工作。目前，全市農(nóng)村公益法律服務(wù)體系建設(shè)試點工作初具規(guī)模，在滿足新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民日常法律需求方面發(fā)揮了重要作用。中心城區(qū)也都結(jié)合各自的特點，引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的律師進(jìn)社區(qū)，為居民提供便捷的法律服務(wù)，如朝陽區(qū)組織轄區(qū)內(nèi)的43家律師事務(wù)所與46個街道、地區(qū)辦事處建立了合作關(guān)系；西城區(qū)依托全區(qū)36個公益法律服務(wù)室，免費為社區(qū)居民提供法律援助服務(wù)；豐臺區(qū)開展了“六個一”法律服務(wù)示范社區(qū)創(chuàng)建活動等等?？偟膩碚f，此項工作開展以來，整個體系運行平穩(wěn)，各項工作持續(xù)深入推進(jìn)。

記者：北京市在探索公益法律服務(wù)體系構(gòu)建中有哪些新嘗試？

吳玉華：在開展公益法律服務(wù)體系建設(shè)試點中，我們是按照“政府購買服務(wù)”和“支持社會力量參與公共服務(wù)”的理念，積極構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、政府部門和非政府部門相互協(xié)調(diào)、社會各方面力量積極參與的公益法律服務(wù)運行機(jī)制，并在各試點地區(qū)形成了各具特色的具體工作機(jī)制。

背景透視：目前，延慶縣建立了由縣政府律師顧問團(tuán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務(wù)中心和村法律服務(wù)室組成的三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，初步形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務(wù)中心為主體、上聯(lián)下延、橫向溝通、相互配合的運行機(jī)制；門頭溝區(qū)引導(dǎo)、組織律師進(jìn)入公益服務(wù)領(lǐng)域，開展法律援助惠農(nóng)服務(wù)；懷柔區(qū)湯河口地區(qū)利用法院專業(yè)力量進(jìn)行指導(dǎo)，探索出“一心二點”（以全方位、多角度的法制宣傳為中心，以調(diào)節(jié)工作為著力點，以訴訟代理為著眼點）的工作方針；順義區(qū)在全區(qū)18個鎮(zhèn)全部建立了集人民調(diào)解、法制宣傳、法律援助和法律咨詢服務(wù)于一體的鎮(zhèn)級法律服務(wù)中心。

記者：在公益法律服務(wù)體系的構(gòu)建中，律師和律師事務(wù)所扮演什么角色？起何作用？

吳玉華：律師是法律服務(wù)的主要提供者，律師業(yè)既具有有償性、競爭性的特點，也具有公益性的特征，律師的職業(yè)屬性決定了律師有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)公益法律服務(wù)。在打造公益法律服務(wù)體系的過程中，司法行政部門是組織者和倡導(dǎo)者，為律師等服務(wù)主體搭建平臺，而律師和律師事務(wù)所是提供公益法律服務(wù)的主體力量之一。當(dāng)然，我們不能以硬性規(guī)定的方式和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來要求全體律師和律所，事務(wù)所可以根據(jù)自己的發(fā)展階段和規(guī)模提供公益法律服務(wù)。我們倡導(dǎo)的是“有錢出錢，有力出力”，處于起步階段的律所可能經(jīng)濟(jì)能力差點，但可以為居民提供法律咨詢、講法制課等，這也是公益法律服務(wù)的形式。效益好的律所可以回饋社會多一點，如金杜律師事務(wù)所曾資助農(nóng)民工法律援助工作站20萬元，現(xiàn)在他們又在醞釀設(shè)立專門的公益部，拿出更多的資金發(fā)展公益事業(yè)。

近幾年，首都廣大律師積極投身公益法律服務(wù)，取得了良好的社會效益。在首都公益法律服務(wù)體系建設(shè)中，律師發(fā)揮了不可忽視的重要作用。北京農(nóng)民工法律援助工作站、北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心、《法治進(jìn)行時》免費法律咨詢熱線和徐滔法律服務(wù)網(wǎng)等等，都是由律師創(chuàng)辦或依托律師創(chuàng)辦的。

背景透視：在“構(gòu)建社會主義和諧社會”過程中，律師行業(yè)在協(xié)調(diào)、化解社會矛盾方面不可替代的社會職能日益凸顯。一大批律師走進(jìn)社區(qū)，深入農(nóng)村，開拓了為百姓服務(wù)的新領(lǐng)域，北京律師業(yè)中也涌現(xiàn)出一批為百姓服務(wù)的先進(jìn)典型。例如：長期為農(nóng)民工提供法律服務(wù)的佟麗華律師；長期參與基層調(diào)解工作，成功化解重大社會糾紛的劉廣言律師；數(shù)年如一日，為奧運場館建設(shè)前期拆遷工作提供法律服務(wù)的徐蓬律師；長期從事民間對日索賠工作的康健律師；積極參加社會普法工作的劉凝律師；長期致力于為工傷職工維權(quán)的黃樂平律師等等。

記者：如何引導(dǎo)律師在公益法律服務(wù)體系的構(gòu)建中發(fā)揮更大的作用？

吳玉華：北京盡管是法律服務(wù)最發(fā)達(dá)的城市之一，但律師資源分布極不均衡。北京的律師和律師事務(wù)所大多集中在城八區(qū)，僅朝陽區(qū)的律師就超過了5000名，在延慶縣，卻只有寥寥可數(shù)的4名律師。中心城區(qū)豐富的律師資源如果能深入到律師資源稀缺地區(qū)，將為首都新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)揮巨大的作用。此外，近年來，一些主要由律師組建的民間公益性法律服務(wù)機(jī)構(gòu)也應(yīng)運而生，我們也對一些機(jī)構(gòu)提供了資金支持，但它們的服務(wù)面還比較窄，我們會進(jìn)一步加以引導(dǎo)和扶持，使得這些公益機(jī)構(gòu)能在醫(yī)療、交通事故、婦女維權(quán)、反家庭暴力等更廣泛的層面上提供公益法律服務(wù)。

資金是制約公益法律服務(wù)體系發(fā)展的最大瓶頸

背景透視：目前全國每年需要法律援助的案件超過70萬件，而實際得到援助的不足25%，經(jīng)費短缺是主要原因。公益事業(yè)的發(fā)展，離不開資金保障。建立以政府投入為主的多渠道資金籌措機(jī)制，是當(dāng)今各國發(fā)展公益事業(yè)的普遍做法。

記者：在構(gòu)建公益法律服務(wù)體系過程中，政府面對著怎樣的困局？

吳玉華：資金是制約公益法律服務(wù)體系發(fā)展的最大瓶頸，我們在試點工作中，一直在探索建立公益法律服務(wù)體系的資金保障機(jī)制。我們按照“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”的思路，通過區(qū)縣的財政支出、北京市司法局的撥款以及北京市法律援助基金會的援助等途徑，初步解決試點區(qū)縣的經(jīng)費來源。但是這一體系在全市完全鋪開的話，經(jīng)費缺口很大。

背景透視：在延慶縣，為了推進(jìn)公益法律服務(wù)體系的建設(shè)，縣委縣政府特批經(jīng)費，增列財政預(yù)算，解決了公益法律服務(wù)工作者的基礎(chǔ)工資問題，同時，北京市司法局、市法律援助基金會為該縣投入資金40多萬元，用于支付公益法律服務(wù)工作者的辦案補(bǔ)貼等開支。

記者：資金等因素是否會影響到公益法律服務(wù)的長效運行？有何破解之策？

吳玉華：在一定程度上會影響推進(jìn)的速度，我們也在探討應(yīng)對之策。目前，我們積極拓寬北京市法律援助基金會募集資金的途徑，利用募集資金支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展公益法律服務(wù)。我們也積極鼓勵相關(guān)機(jī)構(gòu)和個人為公益法律服務(wù)提供贊助，公益法律服務(wù)體系的建設(shè)是一項嶄新的事業(yè)，需要政府承擔(dān)基本責(zé)任、提供有力的資金支持，也需要社會各界踴躍提供資金幫助。北京現(xiàn)有的民間公益法律服務(wù)機(jī)構(gòu)多是利用自籌資金和社會贊助資金開辦的，這就為首都公益法律服務(wù)體系的構(gòu)建奠定了基本物質(zhì)保障基礎(chǔ)。

背景透視：十七大報告提出“擴(kuò)大社會主義民主，更好保障人民權(quán)益和社會公平正義”，要落實司法為民的要求，就應(yīng)拓展和規(guī)范法律服務(wù)，積極開展法律援助，構(gòu)建功能完備、秩序規(guī)范、管理科學(xué)的法律服務(wù)體系，切實維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

記者：完善的公益法律服務(wù)體系的理想狀態(tài)是怎樣的？政府如何進(jìn)一步“破局”？

吳玉華：完善的法律服務(wù)體系應(yīng)該有建立在專業(yè)化基礎(chǔ)之上的法律服務(wù)“專賣店”和“超級市場”，也應(yīng)有面向社區(qū)和普通百姓法律服務(wù)“便民店”。北京共有7400個村和社區(qū)，現(xiàn)在只是其中的2400個建立了法律服務(wù)室，不到總數(shù)的1/3，理想狀態(tài)就是每個村和社區(qū)都配備一個法律服務(wù)室，有專人為社區(qū)居民和村民提供免費的法律咨詢和法律援助服務(wù)。構(gòu)建公益法律服務(wù)體系是一個長期的、實踐先行的動態(tài)發(fā)展過程，我們將在認(rèn)真總結(jié)試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化改革，期望在未來的五年，或更長的時間內(nèi)，逐步構(gòu)建一個覆蓋全市的、相對完善的公益法律服務(wù)體系。