“預(yù)算不公開，政府花錢就沒有監(jiān)督”

假如不是一次次博弈，這扇公共預(yù)算之門不會(huì)這么早就透出光來(lái)。半年多來(lái)，吳君亮和手下兩位財(cái)務(wù)分析師組成團(tuán)隊(duì)，向十幾個(gè)中央部委、十幾個(gè)地方政府，一次次提出查看預(yù)算案的申請(qǐng)。

2008年5月27日，吳君亮接到了深圳市財(cái)政局的電話，同意他們來(lái)查看并拍攝深圳市政府2008年度的部門預(yù)算草案——這是新中國(guó)歷史上的第一次。他說(shuō)：“我當(dāng)時(shí)覺得，一扇大門終于被推開了。”

如今，這扇門已越開越大。6月，民政部、環(huán)保部和科技部相繼向吳君亮提供了部門預(yù)算草案。10月27日，衛(wèi)生部更向他提供了一份接近完備的部門預(yù)算。

此時(shí)，距1999年中國(guó)預(yù)算改革拉開大幕，已過(guò)去了整整9年。

預(yù)算不公開，政府花錢就沒監(jiān)督

作為深圳一家資產(chǎn)管理公司的CEO，吳君亮個(gè)性清高，人生充滿故事。1982年大學(xué)畢業(yè)后，他在重慶輪船公司宣傳處做干事。為了逃避枯燥的工作，他經(jīng)常帶上工作證，從重慶上船，一路暢游三峽。白天飽覽風(fēng)光，晚上則和船長(zhǎng)聊天、打牌。

1986年，他自費(fèi)赴美國(guó)休斯敦大學(xué)留學(xué)，取得了政治學(xué)碩士學(xué)位。他還讀了兩年博士課程，恐懼于畢業(yè)后只能從事教學(xué)，退學(xué)，進(jìn)入一家金融公司，然后在美國(guó)創(chuàng)業(yè)。他不是一個(gè)真正喜歡浪跡天涯的人，他始終關(guān)注國(guó)內(nèi)的情況，晨霧氤氳的山城才是他魂?duì)繅?mèng)繞的故鄉(xiāng)。他干著一份高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的工作，但他對(duì)吃飯要求不高，“一碗牛肉面、一份青菜就夠了”。

在美國(guó)的從業(yè)經(jīng)歷，以及他那顆火熱的、始終關(guān)注中國(guó)變革進(jìn)程的心靈，終于找到了一個(gè)結(jié)合點(diǎn)：從推動(dòng)公共預(yù)算改革入手，從下而上地推動(dòng)中國(guó)行政、政治制度的演進(jìn)。

“改造公共財(cái)政，遠(yuǎn)比抽象談?wù)撜蚊裰鞲鼊?wù)實(shí)。”吳君亮用一句話回答疑問，“‘看不見的政府’很可能是不負(fù)責(zé)任的政府，而一旦信息公開透明，其他的改變必然接踵而至?！?/p>

2006年，他回國(guó)定居深圳。在和公司下屬的閑聊中，吳君亮終于透露出自己的雄心壯志：“要在中國(guó)建立起一個(gè)公開透明的、科學(xué)進(jìn)步的公共預(yù)算制度。”

很快，公司里的兩個(gè)年輕人加入了他的隊(duì)伍。他們是李德濤和萬(wàn)宇涵——“80后”、具有海外留學(xué)背景。在兩個(gè)年輕人的幫助下，吳君亮創(chuàng)辦了“中國(guó)預(yù)算網(wǎng)”，把從中央到地方的各級(jí)預(yù)算全部列出。

搜集網(wǎng)上所有關(guān)于公共預(yù)算的信息，同時(shí)也介紹世界各國(guó)的預(yù)算制度，“這對(duì)我來(lái)說(shuō)，并非難事，”吳君亮說(shuō)，“無(wú)非是花一些時(shí)間和金錢”。真正讓他苦惱的，是“巧婦難為無(wú)米之炊”——從政府部門那里得到詳盡的預(yù)算草案。

長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門的預(yù)算都是禁區(qū)。這是一個(gè)不透明的暗箱，即使是政府給人大做預(yù)算報(bào)告，預(yù)算文本也是機(jī)密的，一般都由財(cái)政局長(zhǎng)等人掌握，代表只能借看。

“預(yù)算不公開，政府花錢就沒有監(jiān)督。把本應(yīng)公開的預(yù)算當(dāng)國(guó)家機(jī)密對(duì)待，直到現(xiàn)在，這個(gè)做法也沒有根本改變?！眳蔷琳f(shuō)他聽過(guò)一個(gè)故事，“一個(gè)地方，為了將預(yù)算從‘機(jī)密’降為‘秘密’，很多人努力了3年”。

“政府也有政府的難處”

這是一個(gè)充滿沮喪和自我懷疑的過(guò)程。最初，他無(wú)法獲得一手資料，只能把網(wǎng)上的資料整合掛到網(wǎng)站上，他感到灰心和失落，濃密得如同掛滿冬衣的衣柜。

2007年4月，正在情緒低谷中的他，在成都一家酒店看到國(guó)務(wù)院公布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），其中明確規(guī)定：各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告，是需要主動(dòng)公開的“重點(diǎn)政府信息”，必須向公眾徹底開放。

吳君亮把報(bào)紙一扔，歡呼起來(lái)。

今年5月，《條例》正式實(shí)施，他們就按照網(wǎng)上查到的政府部門聯(lián)系方式，發(fā)出一封封要求公開財(cái)政預(yù)算的申請(qǐng)：

“××部門，根據(jù)5月1日起實(shí)施的《條例》，我們特此申請(qǐng)公開貴部08年度部門預(yù)算……”

接下來(lái)，他們還會(huì)引經(jīng)據(jù)典地告之對(duì)方，根據(jù)《條例》第24條規(guī)定，對(duì)方應(yīng)當(dāng)在“15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)”。

“最后，我們會(huì)在申請(qǐng)材料里附上身份證復(fù)印件，強(qiáng)調(diào)我們的公民身份，”

起初，這種執(zhí)著換來(lái)的是清一色拒絕。他們向財(cái)政部、衛(wèi)生部、發(fā)改委、教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、人民銀行等十多個(gè)部委，以及上海、北京、廣州等十幾個(gè)城市發(fā)出了申請(qǐng)，得到的回絕理由也是五花八門。

最常見的理由是兩個(gè)字——“保密”。但吳君亮不是個(gè)喜歡被搪塞的人，他固執(zhí)地跟對(duì)方聯(lián)系，讓他們提供能夠證明保密的證據(jù)，因?yàn)槲募袨椤氨Ｃ堋奔?jí)是要有嚴(yán)格程序的。“結(jié)果是這些單位最后無(wú)話可說(shuō)?！?/p>

還有部分政府部門以“與申請(qǐng)人無(wú)關(guān)”、“不屬于可公開范圍”等理由回復(fù)。吳君亮氣呼呼地說(shuō)：“政府已經(jīng)完全進(jìn)入稅收時(shí)代，向納稅人公開財(cái)政預(yù)算，這是政府最基本的義務(wù)?！?/p>

他們向各個(gè)部門發(fā)起第二次、第三次、第四次申請(qǐng)。作為指揮官，他要求部下把對(duì)每一個(gè)部門的申請(qǐng)都設(shè)立一個(gè)獨(dú)立文檔，詳細(xì)記錄往來(lái)過(guò)程，每一次電話交流，都寫成通話紀(jì)要。“我會(huì)把通話紀(jì)要發(fā)給對(duì)方，”吳君亮說(shuō)，“這既是規(guī)范的需要，又是在提醒對(duì)方要對(duì)自己的言論負(fù)責(zé)?！?/p>

對(duì)于深圳市屬各部門，吳君亮就干脆選擇登門拜訪。面對(duì)他們從程序到細(xì)節(jié)都無(wú)可挑剔的申請(qǐng)材料，一位接待的政府工作人員表示：“你們做的確實(shí)是好事，可政府也有政府的難處?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)教授、憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍說(shuō)：“公共預(yù)算改革的難點(diǎn)是思想解放不夠，背后的原因是既得利益阻礙?！?/p>

在長(zhǎng)期“作戰(zhàn)”中，吳君亮已準(zhǔn)備了一整套辦法。對(duì)那些不回復(fù)申請(qǐng)的部門，他就把下一封申請(qǐng)直接寫給該部門領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)那些傳來(lái)一堆沒有分類和說(shuō)明的數(shù)據(jù)的部門，他會(huì)再次要求對(duì)方提供完備數(shù)據(jù)。

在奔波了兩年、發(fā)送了上百封申請(qǐng)后，吳君亮終于等到了成功。5月27日，深圳成為內(nèi)地歷史上第一個(gè)向普通公民公開財(cái)政預(yù)算的政府。10月27日，衛(wèi)生部向吳君亮提供了一份“接近完備”的部門預(yù)算。

但更多時(shí)，吳君亮要面對(duì)的是誤解和憤怒。一些政府部門在往來(lái)幾個(gè)回合之后，就再?zèng)]有音信了。而一位政府工作人員，無(wú)意中說(shuō)出了很多人的想法：“你們不要跟政府對(duì)著干，這是沒有好處的。”

11月5日，吳君亮把一份《深圳市2008年市級(jí)預(yù)算》的評(píng)讀報(bào)告掛到了“中國(guó)預(yù)算網(wǎng)”上。在這份報(bào)告中，他對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行了專業(yè)分析，詳細(xì)提出了自己的疑問和建議。在這些日子里，很多人向吳君亮表示敬意，把他稱為“先驅(qū)者”。每天都有十幾個(gè)志愿者“人肉搜索”到吳君亮的聯(lián)系方式，希望加入他的團(tuán)隊(duì)。

在記者采訪吳君亮那天，一位1964年復(fù)旦大學(xué)物理系畢業(yè)的湖南老人，親自登門，要求做一名志愿者?！皬拿臉寳U子里面出政權(quán)，到鄧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我一直在思考中國(guó)的改革問題，”老人揮著骨節(jié)突出的手，激動(dòng)地說(shuō)，“現(xiàn)在我覺得預(yù)算改革才是最重要的。溫總理說(shuō)過(guò)，要讓人民的錢更好地為人民謀利益?！?/p>

吳君亮自己也承認(rèn)，自己只是在合適的時(shí)間做了恰當(dāng)?shù)氖虑椋熬退阄椰F(xiàn)在不做，也遲早有人去做。這是時(shí)代的風(fēng)聲?！睂?duì)于他來(lái)說(shuō)，這是人生最大的幸福。

美國(guó)的預(yù)算改革

1905年，一批改革人士設(shè)立了旨在推動(dòng)紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”便是由它演化而來(lái)的。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不是無(wú)關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?。“看得見”，人民才有可能?duì)它進(jìn)行監(jiān)督。

在改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的四個(gè)主要部門拿出了開支計(jì)劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從122頁(yè)增加到836頁(yè)。

紐約市的經(jīng)驗(yàn)很快引起了美國(guó)其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會(huì)計(jì)手冊(cè)”，并派人參加培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。不久，“預(yù)算”這個(gè)詞就像“民主”和“社會(huì)正義”一樣變成美國(guó)的日常用語(yǔ)。

到1919年，全國(guó)已有44個(gè)州通過(guò)了預(yù)算法；到1929年，除阿拉斯加外的所有州都有了預(yù)算法。此后紐約市政研究所移師美國(guó)首都華盛頓。1921年，國(guó)會(huì)終于通過(guò)了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》。至此，美國(guó)的預(yù)算改革大功告成。

2008年深圳市級(jí)部門預(yù)算關(guān)鍵詞

◇ 預(yù)算包括103個(gè)部門、部門總編制及雇員51587人。

◇ 人員經(jīng)費(fèi)55.36億元，人均10.73萬(wàn)元一年。

◇ 公用支出經(jīng)費(fèi)24.76億元 （含車輛運(yùn)行費(fèi)14億元左右），人均4.8萬(wàn)元。

◇ 補(bǔ)助 （含離退休費(fèi)）經(jīng)費(fèi)6.83億元，人均1.32萬(wàn)元。

◇ 一次性支出7.86億元（其中很大一部分用于購(gòu)車），人均1.52萬(wàn)元。

◇ 以上各項(xiàng)預(yù)算支出總計(jì)為167.88億元，再加上預(yù)算準(zhǔn)備金和其他經(jīng)費(fèi)預(yù)算，

總計(jì)為169.39億元，人均32.84萬(wàn)元。

◇ 項(xiàng)目總數(shù)750個(gè)，預(yù)算總費(fèi)用730.06億元，人均14.16萬(wàn)元。