改革開(kāi)放30年來(lái)，浙江在村民自治、社區(qū)治理、企業(yè)民主管理、社會(huì)組織培育等方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，形成了獨(dú)具浙江特色的基層民主發(fā)展模式。浙江基層民主發(fā)展有怎樣的內(nèi)在規(guī)律，遵循怎樣的發(fā)展路徑？

基層民主制度和實(shí)踐，是我國(guó)社會(huì)主義民主的重要組成部分，也是我國(guó)民主政治實(shí)踐最為活躍、最具有創(chuàng)造力的領(lǐng)域，在中國(guó)民主政治的整體發(fā)展中處于重要地位。

浙江省基層民主建設(shè)是在國(guó)家整體發(fā)展的大背景下展開(kāi)的，其發(fā)展與其他省份有著不可避免的共性。由于浙江經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的地方特性，其基層民主政治的發(fā)展又有著自身的特點(diǎn)和邏輯。

人們?cè)陉P(guān)注浙江發(fā)生了什么的同時(shí)，也將目光投向了“為什么發(fā)生在浙江”的思索。本刊記者就浙江特色的基層民主發(fā)展模式及今后的發(fā)展路徑等問(wèn)題采訪了省人大常委會(huì)研究室副主任宋建勛和調(diào)研處處長(zhǎng)洪開(kāi)開(kāi)。

現(xiàn)實(shí)性與本土化：基層民主實(shí)踐的重要資源

□“敢為人先”的浙江精神不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，在民主政治領(lǐng)域同樣如此。近10年來(lái)，浙江基層民主建設(shè)中的多個(gè)“第一”被搬上了“地方政府創(chuàng)新”的領(lǐng)獎(jiǎng)臺(tái)，創(chuàng)新之多居全國(guó)前列，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了較大影響。您認(rèn)為，促進(jìn)浙江基層民主制度創(chuàng)新的動(dòng)力是什么？這種制度創(chuàng)新有什么樣的特色？

■宋建勛：任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)新都源于現(xiàn)實(shí)的需要，有人稱(chēng)為“不得不”的現(xiàn)實(shí)壓力。在浙江，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃興起，使得原來(lái)的制度已經(jīng)不能適應(yīng)新情況，誘發(fā)了制度變遷，一套新的制度應(yīng)勢(shì)而生。

以義烏市為例，義烏擁有全國(guó)最大的小商品市場(chǎng)，非公企業(yè)占八成以上，外來(lái)人口超過(guò)本地人口，達(dá)70多萬(wàn)。前幾年，該市每年發(fā)生的勞資糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議約在1萬(wàn)起左右，有相當(dāng)一部分得不到及時(shí)處理。在一項(xiàng)對(duì)于義烏外來(lái)務(wù)工人員的調(diào)查中，有24.27%的被調(diào)查者認(rèn)為“沒(méi)有組織替自己說(shuō)話，心里缺乏歸屬感”。此外，由于收費(fèi)高，程序繁雜，請(qǐng)不起律師等原因，許多外來(lái)務(wù)工人員在遇到糾紛時(shí)，往往不走法律渠道而選擇沉默或采取非常規(guī)手段。

針對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，義烏市總工會(huì)開(kāi)始了維權(quán)模式的創(chuàng)新和探索。與此類(lèi)似，溫嶺市的工資集體協(xié)商制度就是在勞資矛盾緊張狀態(tài)下創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)新制度。

由此不難發(fā)現(xiàn)，浙江的基層民主創(chuàng)新往往是在發(fā)展態(tài)勢(shì)驅(qū)動(dòng)下，為解決具體難題而產(chǎn)生的，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。也正因?yàn)槿绱?，浙江的基層民主?jiān)持了本土化的路線，將各類(lèi)制度創(chuàng)新扎根到本地的土壤里，地方特色鮮明，講求實(shí)效，不強(qiáng)求一律，不搞一刀切。以村民自治為例，余杭區(qū)建立了“雙述”、“雙評(píng)”制度，金華有了“五個(gè)由民”，衢州產(chǎn)生了“一會(huì)制”等，各具特色。

總之，只有一切從實(shí)際出發(fā)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，求真務(wù)實(shí)，因地制宜地進(jìn)行基層民主創(chuàng)新，基層民主政治建設(shè)才能有針對(duì)性和富有成效，從而避免走形式主義、搞“政治秀”。

包容性與規(guī)制型：基層民主運(yùn)作的核心策略

□基層民主制度的創(chuàng)新離不開(kāi)政府的引導(dǎo)與支持，在您看來(lái)，在推動(dòng)浙江基層民主建設(shè)進(jìn)程中，政府起到了什么樣的推動(dòng)力？

■洪開(kāi)開(kāi)：政府管理科學(xué)有為，是浙江政府行政管理改革的重要經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐中具體體現(xiàn)為“無(wú)為而治”、“制度有為”。所謂的“無(wú)為而治”指的是，政府注重群眾的首創(chuàng)精神，“不干預(yù)、不爭(zhēng)論、不張揚(yáng)”，低調(diào)進(jìn)行體制和機(jī)制創(chuàng)新，從而奠定先發(fā)優(yōu)勢(shì)。浙江省一直強(qiáng)調(diào)“群眾滿意、務(wù)求實(shí)效”的工作態(tài)度，對(duì)于一時(shí)不好定性的新現(xiàn)象，采取允許試、允許看、允許改的做法，等成熟之后，及時(shí)總結(jié)，予以推廣。例如，2005年余杭區(qū)的“自薦海選”是在相關(guān)法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下創(chuàng)立的一種選舉形式。經(jīng)過(guò)在余杭的試點(diǎn)，2008年，浙江省委組織部和民政廳聯(lián)合下發(fā)的村民委員會(huì)換屆選舉工作的意見(jiàn)中將“自薦海選”作為一種選舉方式而加以推廣。對(duì)于基層群眾創(chuàng)新的這種開(kāi)放和包容精神，體現(xiàn)了高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和政治水平。相反，如果面對(duì)各地的民主創(chuàng)新不是包容，而是橫加干涉，許多新思想和新模式可能會(huì)胎死腹中，被扼殺在萌芽狀態(tài)。

此外，對(duì)于復(fù)雜的基層問(wèn)題，浙江各級(jí)政府“該出手時(shí)就出手”，通過(guò)“制度有為”，科學(xué)地引導(dǎo)基層民主良性發(fā)展。以溫州商會(huì)為例，為了彌補(bǔ)行業(yè)組織發(fā)展的制度不足問(wèn)題，溫州地方政府于1999年出臺(tái)了《溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》，這個(gè)辦法是全國(guó)最早的以政府令的形式發(fā)布的行業(yè)管理辦法。這表明了溫州市政府對(duì)民間商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的積極態(tài)度。

簡(jiǎn)言之，正是因?yàn)檎园莺烷_(kāi)放的態(tài)度來(lái)對(duì)待基層民主的實(shí)踐與探索，才使政府行政管理與基層群眾自治得以有效銜接和良性互動(dòng)。這樣做，一方面為基層民主的創(chuàng)新提供了發(fā)展空間；另一方面也保障了浙江基層民主建設(shè)的制度化和規(guī)范化。

增量型與漸進(jìn)式：基層民主推進(jìn)的必然路徑

□有人說(shuō)，中國(guó)的政治改革實(shí)際上是增量的改革，是在“存量”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)新的增長(zhǎng)。那么，浙江的基層民主發(fā)展是否也遵循了這樣的路徑？

■洪開(kāi)開(kāi)：是的，浙江的基層民主發(fā)展是在實(shí)踐與理論的互動(dòng)中不斷向前推進(jìn)的。例如，浙江省溫嶺市的民主懇談會(huì)起步于1999年，當(dāng)時(shí)是為了農(nóng)村教育的需要，之后引入到農(nóng)村公共事務(wù)的決策中。經(jīng)過(guò)8年的實(shí)踐，民主懇談已經(jīng)滲透到了溫嶺市政府的部門(mén)預(yù)算、決策，鎮(zhèn)政府的公共預(yù)算等領(lǐng)域。而在理論領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)已經(jīng)出版相關(guān)著作多部，有大量的學(xué)術(shù)論文在各類(lèi)刊物發(fā)表。這些從實(shí)踐中提煉出來(lái)的理論又進(jìn)一步指導(dǎo)和修正實(shí)踐，從而保障其健康發(fā)展。2008年2月，在有關(guān)專(zhuān)家的指導(dǎo)下，溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)開(kāi)展了公共預(yù)算的民眾懇談和人大代表懇談的工作，將“民主懇談”與人大監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。采取了科學(xué)抽樣、問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)辯論等方式，從而進(jìn)一步深化了民主懇談制度。

正是有了實(shí)踐的積累，又有了理論的指導(dǎo)，浙江基層民主在增量中，漸行推進(jìn)，有序發(fā)展。這一模式，使得浙江基層民主有效地規(guī)避了“冒進(jìn)”的風(fēng)險(xiǎn)。

人本性與社會(huì)化：基層民主發(fā)展的根本目標(biāo)

□社區(qū)居民委員會(huì)、村務(wù)公開(kāi)、職工代表大會(huì)等制度不斷完善；社區(qū)直選、“自薦海選”等選舉形式不斷拓展；民主懇談、村務(wù)公決等公眾參與渠道不斷拓寬……這些都是浙江基層民主創(chuàng)新的體現(xiàn)，在您看來(lái)，這些制度創(chuàng)新所追求的目標(biāo)是什么？

■宋建勛：以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，是社會(huì)主義民主政治和黨的根本宗旨的集中體現(xiàn)。浙江省基層民主創(chuàng)新雖然強(qiáng)調(diào)自治基礎(chǔ)上的制度建設(shè)，但更加注重的是人的因素。一切為了人，激發(fā)人的活力，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。例如，溫嶺澤國(guó)的預(yù)算懇談，通過(guò)科學(xué)抽樣，被抽中的民眾無(wú)差異地?fù)碛信c官員對(duì)話的權(quán)利；余杭的“自薦海選”保障了選民平等的被選舉權(quán)；義烏的外來(lái)務(wù)工人員選舉權(quán)的保障等，都體現(xiàn)了“人人平等”的人本意識(shí)。

此外，在培育社會(huì)組織，有效發(fā)揮社會(huì)組織擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治的功能等方面，浙江也積累了不少經(jīng)驗(yàn)。溫州商會(huì)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等民間組織，作為 “第三方力量”，在協(xié)調(diào)個(gè)人和政府部門(mén)之間關(guān)系上，發(fā)揮了積極作用，從而進(jìn)一步激發(fā)了社會(huì)的活力，拓展了基層民主的發(fā)展路徑。

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浙江基層民主發(fā)展三階段

改革開(kāi)放以來(lái)，浙江的基層民主實(shí)踐不斷深化，逐步向制度化、規(guī)范化、程序化穩(wěn)步推進(jìn)，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

醞釀和萌芽階段（1978－1987年）

1980年l月，全國(guó)人大常委會(huì)重新頒布了50年代中期制定的城市街道辦事處組織條例、居民委員會(huì)組織條例等有關(guān)居民委員會(huì)制度的4個(gè)法律文件。以此為標(biāo)志，城市居委會(huì)的工作恢復(fù)了正常狀態(tài)。1982年憲法頒布后，浙江省根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，開(kāi)展了居委會(huì)的組建工作，建立、健全了居民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，制定和完善了各項(xiàng)規(guī)章制度，居委會(huì)工作出現(xiàn)了有序發(fā)展的新局面。

1982年之后，浙江省開(kāi)始進(jìn)行村民委員會(huì)選舉的試點(diǎn)。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》。浙江省委、省政府在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，全面貫徹落實(shí)通知精神。截至1984年9月底，浙江省全部完成了政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的工作，共建鄉(xiāng)政府3041個(gè)、鎮(zhèn)政府235個(gè)。在實(shí)行政社分開(kāi)后，浙江省共建立村委會(huì)43307個(gè)，并進(jìn)行了換屆選舉工作。

這一階段，浙江省基層民主建設(shè)的重點(diǎn)是建立、健全城鄉(xiāng)基層自治組織，逐步理順基層組織的內(nèi)在關(guān)系，培養(yǎng)群眾的自治觀念，提高群眾的自治能力。正因?yàn)樘幱诿妊侩A段，出現(xiàn)了組織渙散和制度缺失等情況，“強(qiáng)行政性和弱民主自治性”問(wèn)題顯著，程序設(shè)計(jì)粗糙，民主程度較低。

探索和試驗(yàn)階段（1988－1997年）

1987年村民委員會(huì)組織法（試行）頒布，并于1988年6月1日起施行。1988年11月28日，浙江省人大常委會(huì)通過(guò)了村民委員會(huì)組織法（試行）實(shí)施辦法。截至1997年底，全省共有村委會(huì)43163個(gè)，各地按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，廣泛開(kāi)展了村民自治示范活動(dòng)。這一時(shí)期，村委會(huì)選舉出現(xiàn)了干部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、年輕化現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)能人開(kāi)始走上基層政壇。

浙江省城市居民自治相對(duì)于全國(guó)其他省份起步較早。1988年，杭州市下城區(qū)率先在全國(guó)開(kāi)展了社區(qū)服務(wù)。到1993年底，杭州、寧波、溫州等市社區(qū)服務(wù)普及面已達(dá)75%。截至1998年底，全省共有社區(qū)服務(wù)設(shè)施1.1萬(wàn)個(gè)，社區(qū)服務(wù)中心100個(gè)。杭州市下城區(qū)被民政部命名為“全國(guó)社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)”。

非公有制企業(yè)組建工會(huì)是此階段浙江基層民主發(fā)展的又一大亮點(diǎn)。1986年，全國(guó)第一個(gè)非公企業(yè)的工會(huì)在溫州市平陽(yáng)毛紡織廠成立。1996年9月，浙江省成立了私營(yíng)企業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)。到1997年底，全省私營(yíng)企業(yè)已建工會(huì)達(dá)2152個(gè)。

盡管這一階段浙江的基層民主建設(shè)取得了一定發(fā)展，但是與全國(guó)其他省份相比，步子顯得有些謹(jǐn)慎。

全面推進(jìn)階段（1998年至今）

1998年11月，村民委員會(huì)組織法頒布后，浙江基層民主建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，主要表現(xiàn)在：城市社區(qū)自治、村民自治和非公有制企業(yè)改革全面推進(jìn)，基本呈現(xiàn)出“三位一體”的發(fā)展格局，涌現(xiàn)出一大批基層民主的創(chuàng)新之舉，呈現(xiàn)出“后發(fā)力”，實(shí)現(xiàn)了基層民主的跨越式發(fā)展。這一階段，社區(qū)居民委員會(huì)、村務(wù)公開(kāi)、職工代表大會(huì)等制度不斷完善；社區(qū)直選、“自薦海選”等選舉形式不斷拓展；民主懇談、村務(wù)公決等公眾參與渠道不斷拓寬。

隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)，制定相應(yīng)的法律和政策以保障基層民主的健康發(fā)展擺上了重要的工作日程。1998年，浙江省制定了《浙江省集體合同條例》，有效地推動(dòng)了企業(yè)平等協(xié)商制度的建立與發(fā)展。1999年，浙江省修訂了村委會(huì)組織法實(shí)施辦法和村委會(huì)選舉辦法。2004年，浙江省又對(duì)村委會(huì)選舉辦法做了修訂。此外，浙江省還制定了社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉工作暫行規(guī)定等一系列法規(guī)政策文件，為基層民主自治工作的順利開(kāi)展提供了重要的法律保障和政策支持。

經(jīng)過(guò)30多年的努力，特別是近10年來(lái)，浙江基層民主建設(shè)取得了令人矚目的成就，走在了全國(guó)前列。截至2007年底，浙江省有8個(gè)縣（市、區(qū)）被民政部授予“全國(guó)村民自治模范縣（市、區(qū)、旗）”稱(chēng)號(hào)；16個(gè)市、區(qū)被民政部命名為全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范市、區(qū)，數(shù)量居全國(guó)第一。