摘 要：文章分析了現(xiàn)階段政府投資建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)存在的問題， 并提出進(jìn)一步完善招投標(biāo)的建議和對策。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目 招投標(biāo) 存在問題 對策

中圖分類號:F407.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)08-282-02

招標(biāo)投標(biāo)制度作為工程承包發(fā)包的主要形式在國際國內(nèi)的工程項(xiàng)目建設(shè)中已廣泛實(shí)施。我國從20世紀(jì)80年代初期，國家計(jì)委和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合制定的《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》，開始實(shí)行工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制度，它是建筑業(yè)管理體制和經(jīng)營方式的一項(xiàng)重大改革，它運(yùn)用市場競爭機(jī)制，樹立公平、公開、公正的實(shí)施原則，由發(fā)包單位擇優(yōu)選定設(shè)計(jì)單位、施工單位、材料設(shè)備供應(yīng)及監(jiān)理單位。實(shí)踐證明，招標(biāo)投標(biāo)制度是比較成熟而且科學(xué)合理的工程承包發(fā)包方式，也是保證建設(shè)工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加快工程建設(shè)進(jìn)度，取得理想經(jīng)濟(jì)效益的最佳辦法。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目是指為了滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，政府利用財(cái)政資金、專項(xiàng)建設(shè)資金、通借國外貸款等資金，對關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域進(jìn)行投資的建設(shè)項(xiàng)目，具有投資大，公益性等特點(diǎn)，為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。

在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中施行招標(biāo)投標(biāo)制度，有利于節(jié)省財(cái)政資金，提高建設(shè)項(xiàng)目的工程質(zhì)量和管理水平。

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目在招投標(biāo)中存在的問題

1.招標(biāo)人不正當(dāng)招標(biāo)。

從當(dāng)前一些地方所查處的政府投資工程招投標(biāo)違法違紀(jì)案件來看，一些使用公共投資的建設(shè)單位(以下簡稱“招標(biāo)人”)利用法律賦予的招標(biāo)權(quán)，實(shí)施不正當(dāng)招標(biāo)是其中一種主要形式。其不正當(dāng)招標(biāo)的行為可歸納為規(guī)避招標(biāo)和假招標(biāo)兩種類型。一是招標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)。規(guī)避招標(biāo)，即本應(yīng)依法招標(biāo)的工程項(xiàng)目，招標(biāo)人以種種借口或方式逃避招標(biāo)，而自定施工隊(duì)伍，以排除潛在投標(biāo)人的正當(dāng)投標(biāo)競爭。二是招標(biāo)人假招標(biāo)。它是指工程項(xiàng)目的招標(biāo)人事先已有內(nèi)定的承包對象，不愿意通過招標(biāo)方式來確定工程施工隊(duì)伍，但迫于法律的規(guī)定和輿論壓力，不得不走招投標(biāo)形式。于是便弄虛作假，以招投標(biāo)形式來掩蓋自定施工隊(duì)伍的內(nèi)幕，即所謂的“明招暗定”。這種行為使整個政府投資項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)活動流于形式，架空了整個招標(biāo)投標(biāo)制度體系，對招標(biāo)投標(biāo)市場建設(shè)產(chǎn)生了嚴(yán)重的不良影響。目前，招標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)的主要方式有:（1）以資金不足，墊資為由，指定施工隊(duì)伍。例如，一些招標(biāo)人以建設(shè)資金不足須由施工單位墊資為由，不搞招標(biāo)。哪個建筑公司能墊得起工程項(xiàng)目建設(shè)所需的資金，此項(xiàng)工程就發(fā)包給哪個公司承建。（2）以工程需早竣工，要搶時間、趕工期為由，而“省略”法定的招投標(biāo)程序。例如，一些水利工程、電力工程的招標(biāo)人片面強(qiáng)調(diào)工程的特殊性，或直接安排施工隊(duì)伍;或?qū)⒈緫?yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目變通為邀請招標(biāo)，以排除其他具備條件的合格投標(biāo)人參與公平競爭。（3）少報多建，隱瞞應(yīng)招標(biāo)工程。一些招標(biāo)人在報批立項(xiàng)時，只報主體工程，隱瞞附屬工程，或只報外形工程，隱瞞隱蔽工程，對己報的工程按照要求進(jìn)行招投標(biāo)，而對隱瞞下來的工程則擅自指定施工隊(duì)伍，不搞招投標(biāo)；或者故意在設(shè)計(jì)階段對工程設(shè)計(jì)不到位，在工程中實(shí)施過程中大量變更設(shè)計(jì)規(guī)避招標(biāo)。（4）化整為零，肢解工程，變相規(guī)避招標(biāo)。一些招標(biāo)人將投資額達(dá)到一定規(guī)模，依法應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)整體工程招投標(biāo)的工程，以資金來源渠道不同為由，或以其它理由肢解為幾個較小的工程，或以資金不足為由，將一項(xiàng)工程分成若干期等方法肢解工程，以此規(guī)避法定金額以上必須實(shí)施招投標(biāo)程序的規(guī)定，“堂而皇之”地不實(shí)施招標(biāo)而擅定施工隊(duì)伍。（5）以“保密”工程為由，私聘承包人。一些招標(biāo)人將某些非保密安全性的工程，冠以保密安全工程之名，規(guī)避應(yīng)有的競爭性招投標(biāo);或者將一小部分具有保密安全性質(zhì)的工程，混雜在一項(xiàng)龐大的建設(shè)工程之中，將整個工程全部界定為保密工程，達(dá)到全部工程規(guī)避公開招投標(biāo)，私相承包人的目的。（6）一些中央或省管建設(shè)的單位，以資金是上一級部門投入或其主管部門為上級部門為由，規(guī)避工程所在地的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，而上一級部門又因面廣線長，管不了，招標(biāo)人“自主”操作隨意性大，基本上形成招投標(biāo)監(jiān)督的真空地帶。

2.行政權(quán)力主體干涉招投標(biāo)。濫用行政權(quán)力對招投標(biāo)公平競爭進(jìn)行干涉或限制的行為，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中屢見不鮮。當(dāng)前，從主體上劃分，主要有以下幾種形式:一是地方政府干涉；二是部門干擾；三是領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)；四是現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法人員干預(yù)。

3.評標(biāo)人不公正評標(biāo)。根據(jù)招投標(biāo)制度，所有的招投標(biāo)都必須經(jīng)過評標(biāo)程序，評委主要是由在專家?guī)熘须S機(jī)抽取的專家和招標(biāo)人代表組成。一些評委利用法律賦予的權(quán)力，主動或被動的進(jìn)行假評標(biāo)。評標(biāo)人不公正評標(biāo)主要有以下幾種表現(xiàn)形式:一是專家評委打“人情分”；二是招標(biāo)人方代表(評委)誤導(dǎo)打分；三是評標(biāo)現(xiàn)場的其他人員對評標(biāo)施加影響。

4.投標(biāo)人的不正當(dāng)行為。一是行賄；二是誠信缺失，弄虛作假現(xiàn)象嚴(yán)重；三是自律性差，串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象時有發(fā)生；四是投標(biāo)時超低價競爭，中標(biāo)后通過不規(guī)范行為謀利。

5.招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)行為。（1）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的掛靠關(guān)系?，F(xiàn)有部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)由政府事業(yè)單位改制而來，這些代理機(jī)構(gòu)往往與某些行業(yè)管理部門存在掛靠關(guān)系。這種關(guān)系常常導(dǎo)致招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)難以堅(jiān)持公開、公平、公正原則。（2）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)。我國招投標(biāo)代理市場形成較晚，相當(dāng)一部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員是從工程造價、工程咨詢、工程監(jiān)理、工程設(shè)計(jì)、施工企業(yè)等單位調(diào)整過來，專業(yè)技能單一，知識結(jié)構(gòu)不合理，缺乏對招標(biāo)代理工作必備的技術(shù)、管理、和法律等知識。

二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)對策分析

1.加強(qiáng)立法，進(jìn)一步完善法律法規(guī)，細(xì)化違法違規(guī)行為的懲處力度，提高其操作性。《招投標(biāo)法》的有些條款規(guī)定本身就留給業(yè)主和代理機(jī)構(gòu)很大的彈性空間，有些概念模糊不清，如：低于成本的界定、化整為零的界定、資金情況的界定、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、重新招標(biāo)的程序等方面還需要地方性的法律法規(guī)制定出具體和細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)的規(guī)定具體化，給予業(yè)主和代理機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)越小，就越有利于政府投資建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的有序進(jìn)行和管理。對于違法違紀(jì)的處罰，要明確處罰措施和處罰實(shí)施單位。

2.深化經(jīng)濟(jì)政治體制的改革。深化經(jīng)濟(jì)體制改革，全面推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度，逐步與國際接軌，推行國際慣例，引入先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，深化政治體制改革，必須根本改變選人、用人制度及權(quán)力分配制度，減少行政權(quán)力干預(yù)和地方保護(hù)主義，確保政府投資建設(shè)項(xiàng)目中招投標(biāo)的公開、公正、公平。

3.加強(qiáng)監(jiān)管和違法違紀(jì)的查處力度。政府投資建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的商業(yè)賄賂問題，破壞了公平競爭的市場秩序，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益。現(xiàn)階段招投標(biāo)過程中的商業(yè)賄賂已成為工程建設(shè)市場化面紗下的“潛規(guī)則”。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，近年來查處的行賄受賄案件中，發(fā)生在工程建設(shè)領(lǐng)域的約占1/3，其中的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，商業(yè)賄賂更加嚴(yán)重。政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)中的商業(yè)賄賂與一般商業(yè)賄賂相比，具有行賄對象復(fù)雜、手段隱蔽、環(huán)節(jié)繁多、目的多樣等特點(diǎn)。這種“潛規(guī)則”違背了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的基本原則，破壞了市場正常的運(yùn)行秩序，損害了政府公共支出的投資效益。

4.建立健全社會監(jiān)督機(jī)制。政府監(jiān)管雖然是市場運(yùn)行不可或缺的衛(wèi)士，但在某些領(lǐng)域可能就起不到作用。社會監(jiān)督就會成為有益的補(bǔ)充。比如施工企業(yè)、代理招標(biāo)機(jī)構(gòu)的掛靠行為、轉(zhuǎn)包和違法分包行為、“關(guān)系專家”等問題，其手續(xù)和程序都符合規(guī)定，從表面看不出什么破綻。這時，動員社會監(jiān)督，公示和舉報方式就會起到關(guān)鍵作用，還有商業(yè)賄賂問題，群眾的眼睛是雪亮的，群眾舉報方式是防止、警示及查處商業(yè)賄賂的有效途徑。同時還要建立相應(yīng)的舉報人保護(hù)措施，防止舉報人遭受到被舉報人的打擊和報復(fù)。

5.推進(jìn)建設(shè)市場誠信體系建設(shè)。目前招投標(biāo)相關(guān)方不誠信得不到應(yīng)有的懲罰，不誠信反而成本小、收益大。首先政府也要加強(qiáng)誠信，簡化手續(xù)和環(huán)節(jié)，及時撥付工程款，嚴(yán)格按照招投標(biāo)法規(guī)和有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，減少干預(yù)，廢除地方保護(hù)主義條款；評標(biāo)委員會公正評標(biāo)，不打人情分；施工單位和招標(biāo)代理單位也要廉潔自律，不行賄，減少串標(biāo)、圍標(biāo)和陪標(biāo)的現(xiàn)象。建立全國統(tǒng)一的工程建設(shè)、招投標(biāo)市場的廉政準(zhǔn)入制度，建立健全施工企業(yè)市場競爭不良行為評價機(jī)制，狠抓管理，獎優(yōu)罰劣。

6.加強(qiáng)對業(yè)主的培訓(xùn)和教育，提高其法律意識和專業(yè)素質(zhì)。有的業(yè)主不是專業(yè)人員，為了建設(shè)項(xiàng)目從其它崗位上抽調(diào)有關(guān)人員，臨時組建基建小組，對招投標(biāo)的有關(guān)法律法規(guī)認(rèn)識不夠和理解不透，認(rèn)為自己只要不從中謀取利益，招不招標(biāo)，按不按法定程序進(jìn)行招投標(biāo)無所謂，招標(biāo)意識淡漠，遵守基本建設(shè)管理法規(guī)的意識較差，違反正常的建設(shè)程序，盲目上馬，搞獻(xiàn)禮工程，形象工程，領(lǐng)導(dǎo)的講話大于法，忽視工程招投標(biāo)管理，使招投標(biāo)形式大于實(shí)質(zhì)。應(yīng)對業(yè)主進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)知識的教育和培訓(xùn)。

7.推行代建制。2004年7月16日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，將在全國范圍內(nèi)推行代建制，即在政府投資項(xiàng)目中逐步推行代建管理模式，代建只是為了對政府公益性項(xiàng)目實(shí)施有效管理和建立科學(xué)的責(zé)權(quán)分擔(dān)機(jī)制，從具有相應(yīng)代建資質(zhì)的項(xiàng)目管理企業(yè)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)中選任合格的代建人，政府作為投資任何業(yè)主以代建合同的方式將項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的全過程(包括招投標(biāo)階段)委托代建人管理，并支付相應(yīng)代建費(fèi)用的項(xiàng)目建設(shè)管理方式。代建制管理模式促使政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，有利于提高投資效益和管理水平。目前，國內(nèi)尚未出臺具有權(quán)威性的委托代建招投標(biāo)示范文本和合同示范文本，常常造成代建合同或協(xié)議中規(guī)定的責(zé)權(quán)利不清，給項(xiàng)目管理公司帶來工程實(shí)施、驗(yàn)收和收入等風(fēng)險，同時也可能給政府投資項(xiàng)目帶來風(fēng)險。要開展政府投資建設(shè)項(xiàng)目委托代建標(biāo)準(zhǔn)合同條件的研究，建立有效的政府投資建設(shè)項(xiàng)目委托代建招投標(biāo)的激勵與約束機(jī)制，并加強(qiáng)我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建市場信用制度的建設(shè)。代建制仍需要進(jìn)一步的發(fā)展和完善。

參考文獻(xiàn):

1.全國造價工程師執(zhí)業(yè)資格考試培訓(xùn)教材編審委員會.工程造價計(jì)價與控制[M].北京:中國計(jì)劃出版社，2006

2.吳昱.政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)問題透視（上）[J].施工企業(yè)管理，2007(226)

(作者單位：廣東出入境檢驗(yàn)檢疫局 廣東廣州 510623)(責(zé)編:賈偉)