摘 要：國庫集中支付制度的實(shí)施，財(cái)政資金支付由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)椤爸边_(dá)”，有效的提高了資金的使用效益，使財(cái)政政策得以有效實(shí)施。但是，在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于國庫集中支付制度在實(shí)際執(zhí)行過程存在著資金支付清算、資金監(jiān)管、會(huì)計(jì)核算資料的完整性等方面的不足。文章探討改進(jìn)國庫集中支付制度不足的措施。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度 不足 改進(jìn)措施

中圖分類號(hào):F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2008)08-201-02

國庫集中支付制度是建立公共財(cái)政框架的重要基石，是我國財(cái)政體制改革的方向和目標(biāo)之一。從2001年開始實(shí)行現(xiàn)代國庫集中支付至今已經(jīng)有七年多的時(shí)間，國庫集中支付制度的作用有目共睹，但是其不足及改進(jìn)措施也是值得我們探討的。

一、國庫集中支付制度

1.國庫集中支付制度的實(shí)施。按照黨中央、國務(wù)院的要求，我國從2001年開始實(shí)行現(xiàn)代國庫管理制度的改革，即推行國庫集中支付制度改革，中央選擇了水利部、科技部等6個(gè)中央部門作為試點(diǎn)。這項(xiàng)改革的主要內(nèi)容有以下幾項(xiàng)：改變賬戶設(shè)置，統(tǒng)一建立國庫單一賬戶體系；改變了支付方式，建立收支直達(dá)的資金運(yùn)行方式；改變監(jiān)管方式，實(shí)行財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控。2001年7月，按新的運(yùn)行模式和管理辦法，撥付8859筆財(cái)政資金，共計(jì)114億元。2002年，試點(diǎn)部門增加到23個(gè)，共有612個(gè)基層預(yù)算單位，486億元資金納入國庫集中支付范圍。2003年，實(shí)行國庫集中支付的部門有82個(gè)，2004年擴(kuò)大到100多個(gè)，2007年以來，改革的預(yù)算單位級(jí)次、數(shù)量和預(yù)算資金范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，所有中央部門及7600多個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了改革；中央級(jí)一般預(yù)算資金全部實(shí)行國庫集中支付，并將改革逐步擴(kuò)大到部分中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金；中央預(yù)算單位公務(wù)卡試點(diǎn)開始推行；預(yù)算單位資金歸墊管理開始步入制度化管理軌道。從2008年起所有一級(jí)預(yù)算部門都要實(shí)行公務(wù)卡管理，同時(shí)政府性基金從2008年1月1日起實(shí)施改革，對(duì)預(yù)算外資金亦積極研究實(shí)行改革事宜，盡早實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政性資金實(shí)行國庫集中支付的改革目標(biāo)。

2.國庫集中支付制度的作用。七年多來集中支付制度工作取得了顯著成績(jī)，不僅改變了資金撥付方式，硬化了預(yù)算管理，加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督，而且在很大程度上提高了我國宏觀調(diào)控能力。其積極作用如下：

⑴有利于規(guī)范財(cái)政管理和監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效率。國庫集中支付制度有利于加強(qiáng)財(cái)政對(duì)各單位預(yù)算支出活動(dòng)的控制，使預(yù)算單位的每一筆資金由過去的“暗箱”操作變?yōu)椤瓣柟狻辈僮?，從而?shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金流向、流量的全程監(jiān)控。通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)預(yù)算單位花費(fèi)每一筆資金的支付金額、付款項(xiàng)目收款賬戶、交易時(shí)間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進(jìn)行實(shí)時(shí)檢測(cè)，使得財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度大大提高。一旦發(fā)現(xiàn)問題的疑點(diǎn)，能夠迅速進(jìn)行核查，促其迅速糾正，監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)。同時(shí)，所有財(cái)政資金不再撥付到預(yù)算單位賬戶，消除了中間支付的環(huán)節(jié)從而提高了資金到位速度，大大降低擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。

⑵有利于提高國家財(cái)政對(duì)財(cái)政資金的綜合調(diào)度能力，減少國債發(fā)行。實(shí)行國庫集中支付制度后，各預(yù)算單位在中央銀行國庫賬戶中的支出都表現(xiàn)為已實(shí)現(xiàn)的預(yù)算支出（除小額和零星支出外），避免了預(yù)算資金大量沉淀在各部門的情況，這樣國家財(cái)政能全面統(tǒng)籌安排資金并進(jìn)行綜合調(diào)度。同時(shí)，由于庫存款的多少直接決定了國債發(fā)行品種和數(shù)量，國庫集中支付后，未支出的資金集中存放在國庫，國庫經(jīng)?？梢员Ａ糨^多數(shù)額的存款，從而減少短期國債的發(fā)行量和利息支出，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)于穩(wěn)定金融和發(fā)展經(jīng)濟(jì)也有積極的作用。

⑶有利于增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。在財(cái)政政策的作用發(fā)揮上，國庫集中支付制度能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府資金集中管理和使用，避免因財(cái)政資金的分散管理而造成的各種流失，增加國家財(cái)力，從而加強(qiáng)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控和實(shí)施力度。在中央銀行貨幣政策作用的發(fā)揮上，由于國庫單一賬戶開設(shè)在中央銀行，有利于中央銀行充分利用財(cái)政資金，維護(hù)中央銀行基礎(chǔ)貨幣的完整，使國庫始終保存一個(gè)較大的庫存余額。通過有效的運(yùn)用貨幣政策工具，調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和市場(chǎng)利率，增加中央銀行貨幣政策的實(shí)施力度。同時(shí)能避免政府資金通過商業(yè)銀行直接進(jìn)入金融市場(chǎng)，影響社會(huì)資金量和資金供求關(guān)系，從而減少商業(yè)銀行的操作對(duì)中央銀行貨幣政策的沖擊。

⑷有利于加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的核算。在國庫集中支付制度下，由財(cái)政撥款而購置的資產(chǎn)可以在賬面上得到準(zhǔn)確反映，改變了分散支付制度下實(shí)際由財(cái)政資金形成的國有資產(chǎn)在賬面上得不到充分體現(xiàn)的情況，使資產(chǎn)管理將更加規(guī)范，有利于國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)的流失。

二、國庫集中支付制度的不足

國庫集中制度的作用有目共睹，但國庫集中支付制度仍面臨改革進(jìn)展不平衡、現(xiàn)金提取使用管理薄弱、操作中存在一些過渡性措施等問題，具體如下：

1.資金支付清算程序存在不足。

⑴國庫集中支付清算按照“先支付，后清算”原則，代理銀行存在墊付資金風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行國庫集中支付后，財(cái)政性資金在支付行為發(fā)生前均存放在國庫單一賬戶和財(cái)政預(yù)算外資金專戶，而財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶，每日的銀行存款都為零。一是代理銀行“先支付后清算”的模式，如果出現(xiàn)多撥、錯(cuò)撥，就會(huì)形成資金風(fēng)險(xiǎn)；二是代理行錯(cuò)過清算時(shí)間，或是向人行清算時(shí)款項(xiàng)出現(xiàn)差錯(cuò)，造成零余額賬戶有余額。三是因網(wǎng)絡(luò)故障、支付額度與支付信息不匹配或財(cái)政庫款不足等情況，代理銀行也會(huì)出現(xiàn)墊付資金的風(fēng)險(xiǎn)。

⑵財(cái)政授權(quán)支付存在套現(xiàn)現(xiàn)象。財(cái)政授權(quán)支付實(shí)行月度用款限額控制，人民銀行在與代理銀行進(jìn)行資金清算時(shí)，必須嚴(yán)格按照《財(cái)政授權(quán)支付匯總清算額度通知單》累計(jì)余額限定的額度控制各預(yù)算單位的用款額度。實(shí)際工作中，因授權(quán)支付由預(yù)算單位在額度內(nèi)自行開具支付憑證，預(yù)算單位一般在用款方式上選擇“現(xiàn)金”支付，而代理銀行也只能滿足預(yù)算單位的要求。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，各預(yù)算單位通過授權(quán)支付頻繁提取現(xiàn)金，有的單位一次提取幾十萬元，個(gè)別單位一天內(nèi)提取的現(xiàn)金甚至達(dá)上百萬元，嚴(yán)重違反了現(xiàn)金管理規(guī)定。

2.監(jiān)管不到位。

⑴對(duì)財(cái)政部門監(jiān)管不到位。國庫集中支付制度的實(shí)施，使財(cái)政對(duì)預(yù)算單位的監(jiān)督力度加大，財(cái)政本身的權(quán)力也相應(yīng)增大，但是誰來監(jiān)督財(cái)政便成了新的問題。在美國，有向國會(huì)負(fù)責(zé)的審計(jì)署對(duì)財(cái)政部實(shí)施監(jiān)督；在英國，有向英王負(fù)責(zé)的審計(jì)部門實(shí)施監(jiān)督。在我國，主要是由同隸屬于各級(jí)政府的審計(jì)部門實(shí)施監(jiān)督，這無異于用自己的左手來監(jiān)督右手。這種自我監(jiān)督，責(zé)權(quán)利既不明晰也不對(duì)稱，權(quán)力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化。更何況審計(jì)監(jiān)督具有事后性，而人大監(jiān)督又過于宏觀，無法實(shí)施全過程監(jiān)督。

⑵代理銀行對(duì)資金監(jiān)管不到位。代理銀行在辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)時(shí)無力、無法監(jiān)督財(cái)政資金。當(dāng)實(shí)行國庫集中支付都通過代理銀行代理的模式時(shí)，支出不再由人民銀行國庫部門逐筆審查支付給預(yù)算單位，而是由商業(yè)銀行先支付到收款單位和個(gè)人，再與人民銀行國庫單一賬戶清算。商業(yè)銀行除對(duì)財(cái)政資金支撥憑證合法性進(jìn)行審核外，不可能對(duì)財(cái)政資金使用的合規(guī)性和合理性進(jìn)行有效監(jiān)督。這樣人民銀行國庫部門由過去的主動(dòng)撥付變?yōu)楸粍?dòng)清算，無法實(shí)施對(duì)財(cái)政資金支出的全過程監(jiān)督。現(xiàn)行的財(cái)政體制反映的監(jiān)督制約機(jī)制，財(cái)政部門負(fù)責(zé)擬定并執(zhí)行國家預(yù)算，代表政府行使對(duì)國庫資金的支配權(quán)，預(yù)算單位享有使用權(quán)，人民銀行國庫部門則對(duì)資金的使用有監(jiān)督權(quán)。公共資金所有權(quán)、使用權(quán)及監(jiān)督權(quán)的相互分離有助于監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，增加國庫資金使用的透明度。人民銀行作為政府組成部門，在經(jīng)理國庫時(shí)可以根據(jù)相關(guān)法律以及國庫授權(quán)，對(duì)國庫資金流向進(jìn)行監(jiān)督，而由代理銀行辦理業(yè)務(wù)時(shí)卻難以做到。

⑶對(duì)預(yù)算外資金監(jiān)管不到位。在目前財(cái)政資金預(yù)算管理體系中，預(yù)算內(nèi)外資金還是兩個(gè)互相獨(dú)立的預(yù)算體系。各級(jí)人大審批的財(cái)政資金預(yù)算中，僅包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，我國傳統(tǒng)的財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)口徑，也僅指預(yù)算內(nèi)資金。預(yù)算外資金存放在商業(yè)銀行，歸地方政府所有，由各部門和單位自主支配。按照規(guī)定，財(cái)政部門反映的財(cái)政收支必須和國家金庫即國庫單一賬戶所反映的收支相一致，但事實(shí)在財(cái)力計(jì)算中，預(yù)算內(nèi)外資金都是財(cái)政資金，雖然預(yù)算外資金也納入到國庫集中支付系統(tǒng)，但因人民銀行對(duì)國庫財(cái)政資金使用有監(jiān)督的職能，屬于地方所有的預(yù)算外資金不愿自動(dòng)納入中央銀行的監(jiān)督。

3.資金支付清算過程中無法保證各相關(guān)單位入賬的會(huì)計(jì)資料及時(shí)完整。由于國庫集中支付制度支付程序的特定性，對(duì)于由財(cái)政集中支付的專項(xiàng)資金，財(cái)政部門在核對(duì)清楚請(qǐng)款申請(qǐng)表及用款計(jì)劃和收款單位相關(guān)信息后直接將款項(xiàng)支付給收款單位，這就不可避免的存在以下問題：一方面，由于國庫支付中心付款后財(cái)政部門就可以列為支出，而相關(guān)預(yù)算單位的入賬時(shí)間必須等到財(cái)政部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室出具相應(yīng)的調(diào)賬通知書后才能入賬，因此存在預(yù)算單位與財(cái)政部門入賬時(shí)間的不統(tǒng)一，一定程度上影響了年終決算工作的正常進(jìn)行；另一方面，由于在核對(duì)無誤后，支付中心直接將款項(xiàng)撥付給收款單位而不在經(jīng)過預(yù)算單位，這樣一定程度上無法保證預(yù)算單位及時(shí)收到收款單位提供的收款發(fā)票。

三、完善國庫集中支付制度的措施

1.建立和完善財(cái)政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化銀行資金清算支付系統(tǒng)。實(shí)行國庫集中支付制度，其核心內(nèi)容就是財(cái)政部門開具支付指令后，通過國庫單一賬戶體系，直接將財(cái)政資金支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)者。由于這種支付方法工作量大，必須借助于信息技術(shù)的運(yùn)用。而我國目前的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)尚不夠完備，所以要盡快建立和完善國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)和國庫支付管理系統(tǒng)。

2.建立和健全法律制度。盡早修改《預(yù)算法》、《國家金庫條例》、《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》等有關(guān)法律制度，盡早出臺(tái)地方財(cái)政國庫管理制度改革有關(guān)補(bǔ)充規(guī)定，并在法律制度中賦予人民銀行在財(cái)政改革實(shí)施和資金管理中的廣泛參與權(quán)和合理的監(jiān)督權(quán)。

3.充分發(fā)揮人民銀行經(jīng)理國庫在預(yù)算收支活動(dòng)中的促進(jìn)和監(jiān)督作用。一是對(duì)代理銀行的代理資格進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保資金實(shí)力雄厚、信譽(yù)上乘、效益良好的商業(yè)銀行從事國庫集中支付業(yè)務(wù)，從源頭上防范代理業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)預(yù)算撥款業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，認(rèn)真審核財(cái)政直接或授權(quán)支付匯總通知單，及時(shí)與代理銀行全面對(duì)賬，杜絕代理銀行超額度清算。三是堅(jiān)持對(duì)代理銀行開展檢查監(jiān)督，特別要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶管理，確保零余額賬戶為零，避免人為轉(zhuǎn)移國庫庫款的行為。四是加大對(duì)現(xiàn)金管理的力度，要求各代理銀行嚴(yán)格按《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》的規(guī)定辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)的取現(xiàn)業(yè)務(wù)，對(duì)大額提取現(xiàn)金的單位應(yīng)提供相關(guān)手續(xù)，按制度規(guī)定執(zhí)行。

4.加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督制約。為此，我國試圖用財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算、支出的決定與支出的執(zhí)行相分離的制度設(shè)計(jì)來彌補(bǔ)這一缺陷，用會(huì)計(jì)核算制約財(cái)務(wù)管理，借支出的執(zhí)行監(jiān)督支出的定性。因此我們要改變目前我國以內(nèi)控機(jī)制代替外部機(jī)制的現(xiàn)狀，最終要向人大、政府及法院監(jiān)督的“三權(quán)分立與制衡體制”演進(jìn)。

5.探索與國庫集中支付制度相適應(yīng)的新的預(yù)算外資金管理方式。我國財(cái)政資金當(dāng)前仍然有預(yù)算內(nèi)、外之分，為調(diào)動(dòng)預(yù)算單位管理預(yù)算外資金的積極性，政府在集中控制所有財(cái)政性資金的前提下，對(duì)這部分資金的管理，給預(yù)算單位留下了較多的自由運(yùn)作空間。為此，一方面通過完善法規(guī)，將一部分預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，以規(guī)范的稅收來取代；將行政事業(yè)單位按政府規(guī)定征收的資金進(jìn)行清理，該取消的取消，該收入的也可并入地方稅征收范圍；對(duì)非公益性事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行真正的企業(yè)化管理。另一方面對(duì)預(yù)算外資金統(tǒng)一納入國庫集中支付管理，全部收入繳入國庫，所有支出通過國庫支付，最終全方位地實(shí)現(xiàn)國庫集中支付改革的目標(biāo)。

6.加強(qiáng)與預(yù)算單位的核對(duì)和溝通工作，建立國庫支付中心支付其前與相關(guān)業(yè)務(wù)科室最終核對(duì)工作以及相關(guān)業(yè)務(wù)科室與預(yù)算單位核對(duì)溝通工作，對(duì)每一筆即將支付的款項(xiàng)都做到三方統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)、統(tǒng)一口徑，保證會(huì)計(jì)核算工作的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

1.許正中.公共財(cái)政.中共中央黨校出版社，2003

2.王敏.國庫集中支付制度研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002

3.徐曙娜.我國國庫集中收支制度研究.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（2）

4.陸百甫.推進(jìn)財(cái)政管理體制改革.財(cái)政研究，2003（11）

5.張通.關(guān)于我國進(jìn)行國庫集中支付制度的思考.財(cái)政研究，2001年（5）

6.陳麗京，王平.現(xiàn)代國庫制度的幾個(gè)理論問題.中國財(cái)政，2003（3）

7.白樺.國庫集中支付改革后相關(guān)會(huì)計(jì)核算問題研究.淮海工學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2005(1)

(作者單位：廣州市荔灣區(qū)建設(shè)和市政局 廣東廣州 510370)

(責(zé)編:賈偉)