摘 要：提供公共產(chǎn)品是政府的重要職能。公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)而且能夠按照市場化方式運作。特許經(jīng)營制度是實現(xiàn)公共產(chǎn)品市場化的理想選擇。文章以具體實例就公共產(chǎn)品市場化運作模式問題進行了探討。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品 市場化 運作模式

中圖分類號：F062.6 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）08-063-02

近年來，公共產(chǎn)品問題受到越來越多的關(guān)注。政府和市場在公共產(chǎn)品領(lǐng)域各自應(yīng)當(dāng)扮演怎樣的角色?市政公用事業(yè)如何向市場化方向規(guī)范有序發(fā)展?特許經(jīng)營制度在我國的發(fā)展前景如何?對這些問題都有很多研究和探討。筆者就公共產(chǎn)品市場化運作問題談一點粗淺認識。

一、公共產(chǎn)品市場化運作的必要性

公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對稱，是一個十分復(fù)雜而又難以準(zhǔn)確定義的概念。一般認為，公共產(chǎn)品是為了滿足公共利益需要由政府提供的產(chǎn)品。由于公共產(chǎn)品具有消費上的非競爭性和受益上的非排他性特征，投資成本無法得到補償，私人企業(yè)不愿意生產(chǎn)，因而出現(xiàn)了市場失靈。市政公用設(shè)施基本上屬于公共產(chǎn)品。城市水環(huán)境治理、市民健身休閑設(shè)施也符合公共產(chǎn)品的特征，是新生的公共產(chǎn)品。

長期以來，我國的公共產(chǎn)品都是由政府直接投資，壟斷經(jīng)營，投資和價格等重大決策都是由政府決定，企業(yè)缺乏成本約束和競爭壓力。這種體制的最大弊端在于投資和運行的效率低，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不能滿足市民日益增長的需要。

改革開放30年來，我國的綜合國力不斷增強，私人產(chǎn)品極大豐富，大部分消費品已供過于求，形成了買方市場。相比之下，很多公共產(chǎn)品卻出現(xiàn)了嚴(yán)重短缺，特別是在發(fā)生突發(fā)公共事件時更是捉襟見肘。而政府在一定時期可用的財力總是有限的，引入市場機制，吸收社會資金參與投資，可以迅速緩解公共產(chǎn)品供需矛盾。另一方面，由于實行投資主體多元化，可以真正實現(xiàn)政企分開，使公共產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求規(guī)范參與市場競爭，有利于提高投資決策的科學(xué)性，提高投資和資源配置的效率，從而為市民提供更多更好的公共產(chǎn)品。

近幾年，南京市實施了秦淮河環(huán)境綜合整治，其直接目的是治理污染，改善水質(zhì)，提升城市品質(zhì)，改善人居環(huán)境，為市民健身休閑創(chuàng)造良好條件。這是典型的、也是一項新生的公共產(chǎn)品。該市引入市場機制進行運作，成立項目公司，政府將融資政策落實到項目，將旅游和廣告經(jīng)營權(quán)授予公司，由公司負責(zé)融資、建設(shè)、養(yǎng)護和經(jīng)營。短短三四年時間，投資30億元人民幣，環(huán)境整治取得顯著成效，受到社會各界廣泛贊譽，這在計劃經(jīng)濟體制下，按照傳統(tǒng)思路是難以實施的。

二、公共產(chǎn)品市場化運作的可能性

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步確立和不斷完善，公共產(chǎn)品領(lǐng)域特別是市政公用事業(yè)的改革已經(jīng)取得顯著成效，市政公用事業(yè)市場全方位放開，行業(yè)壟斷局面已經(jīng)打破，全面引入競爭機制，投資主體多元化格局基本形成，有效促進了公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提高。實踐表明，公共產(chǎn)品市場化改革的方向是正確的。從公共產(chǎn)品的性質(zhì)來看，市場機制應(yīng)當(dāng)能夠在更高層次、更多領(lǐng)域、更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

首先，公共產(chǎn)品的純度是有差別的，公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分是相對的，并且是可以相互轉(zhuǎn)化的。與國家政權(quán)直接相關(guān)的，如國防、國家安全、社會公平與正義、法治與秩序等，公共產(chǎn)品的特征更加明顯，市場機制發(fā)揮作用的余地可能會少一些。但大部分公共產(chǎn)品，如城市供水供氣、污水處理、道路交通、園林綠化、市民健身休閑設(shè)施、乃至教育、醫(yī)療等等，都可以不同程度地引入市場機制，因為這些產(chǎn)品并不完全具備公共產(chǎn)品的典型特征，因此有些也被稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或俱樂部物品。以教育為例，基礎(chǔ)教育、義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，高等教育則不是。即使義務(wù)教育也是一個國家在一定時期以法律形式確定的，是動態(tài)的、可變的。學(xué)校和醫(yī)院有公立和私立之分在國際上是十分普遍的現(xiàn)象。經(jīng)濟學(xué)家最初所舉的公共產(chǎn)品的特例——燈塔，因為能夠在碼頭收費使其成本得到補償而成為了私人產(chǎn)品。所以說，充分發(fā)揮市場機制的作用，使更多的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或私人產(chǎn)品是完全可能的。

其次，公共產(chǎn)品的投資(資金來源)、生產(chǎn)建設(shè)和運營管理可以相分離，從而能夠在公共產(chǎn)品的某些環(huán)節(jié)上積極地引入市場機制。比如消防是公共產(chǎn)品，必須由政府部門提供，但消防車的生產(chǎn)完全可以引入競爭機制，由政府出資向私人部門采購。再比如城市道路是公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由政府投資興建，但其建設(shè)和養(yǎng)護隊伍完全可以通過招投標(biāo)擇優(yōu)產(chǎn)生。私人生產(chǎn)、承建和養(yǎng)護并沒有改變其公共產(chǎn)品性質(zhì)。因此，只要認真研究公共產(chǎn)品的特點，正確引導(dǎo)和利用市場的力量，就能夠使市場機制在公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

再次，在公共產(chǎn)品供給過程中往往伴隨著或派生出大量經(jīng)營性資源，使公共產(chǎn)品市場化運作成為可能。如橋梁、隧道的冠名權(quán)、路燈燈桿作為廣告載體等。最有代表性的是，近年來，許多城市取消了公園門票，通過科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)，建設(shè)適當(dāng)?shù)慕?jīng)營性設(shè)施，將出租經(jīng)營收益用于公園養(yǎng)護。這一做法使公園這樣的“俱樂部物品”又還原成了純粹的公共產(chǎn)品，使私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的消費合二為一，或兼而有之，不僅滿足了不同層次的消費需求，而且使更多市民享受到城市發(fā)展的成果，提高了公共產(chǎn)品的利用效率，值得總結(jié)推廣。

南京秦淮河環(huán)境整治，在為市民提供公共產(chǎn)品的同時也在不斷開發(fā)出潛在價值巨大的旅游和廣告資源，也為沿河兩岸經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大商機，為沿岸房地產(chǎn)功能置換、區(qū)域規(guī)劃調(diào)整創(chuàng)造了條件，從而形成了公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品同時并存、相互交叉滲透的局面。因而也使其能夠按市場化方式進行了較為成功的運作。

三、公共產(chǎn)品市場化運作模式探討

引入市場機制運作公共產(chǎn)品已是大勢所趨。然而在市場化過程中，我們卻面臨許多新的課題。核心是要處理好兩個關(guān)系，一是政府和市場的關(guān)系，兩者如何正確定位；二是公共利益和企業(yè)利益的關(guān)系，如何在保證公共利益的前提下兼顧企業(yè)利益。

特許經(jīng)營制度被認為能夠較好地處理上述兩個關(guān)系，因而是實現(xiàn)公共產(chǎn)品市場化的理想選擇。其基本含義是，政府按照法律法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭方式選擇投資者或經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項公共產(chǎn)品，并以合同形式約定雙方權(quán)利和義務(wù)。目前使用較多的BOT方式就是特許經(jīng)營的一種形式。

南京秦淮河項目已經(jīng)運作了三四年時間，在融資、建設(shè)、管理養(yǎng)護、資產(chǎn)經(jīng)營等很多方面都做了有益探索，積累了初步經(jīng)驗。然而下一步究竟怎么走?如何規(guī)范地實行特許經(jīng)營制度以保證項目可持續(xù)運作?有待深入研究。而特許經(jīng)營制度在我國還是一個新生事物，法律法規(guī)很不完善，原建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》只是一個政府部門規(guī)章，這就更需要在大膽實踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)，逐步完善。

首先，要簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。應(yīng)當(dāng)由政府與項目公司共同研究、調(diào)研測算、協(xié)商談判，將整個秦淮河項目(而不是限于旅游和廣告)一定年限的特許經(jīng)營權(quán)授予項目公司，明確雙方權(quán)利義務(wù)。概括地說就是，項目公司要做哪些事情(在公共產(chǎn)品方面)，政府給你哪些資源。目前只是以政府“會議紀(jì)要”形式簡單表述了項目公司擁有秦淮河旅游和廣告的特許經(jīng)營權(quán)。這里存在三個問題，一是“特許”的形式不具有法律效力，公司的權(quán)利難以持續(xù)保障；二是“特許”的內(nèi)容很不明確，且范圍過于狹窄；三是代表政府一方的主體不明確，形成多頭管理、交叉管理。運作效率較低。這些問題使項目公司難以準(zhǔn)確定位，難以明確長期發(fā)展方向，甚至可能導(dǎo)致秦淮河資源在將來的運作過程中被肢解，因而難以保證整個項目持續(xù)規(guī)范運作。

其次，履行協(xié)議，扮演好各自角色。政府的任務(wù)是保證將各項政策和資源落實到公司，并對公司提供的公共產(chǎn)品進行有效的監(jiān)管；公司的目標(biāo)是運作好政府政策和資源，在保質(zhì)保量提供公共產(chǎn)品的前提下追求自身經(jīng)濟效益最大化。政府追求的公益目標(biāo)和企業(yè)的經(jīng)濟效益目標(biāo)在項目運作過程中是能夠統(tǒng)一的。

再次，協(xié)議的修改完善。與供水、供氣、污水處理等成熟公共產(chǎn)品不同，秦淮河項目是一個非常錯綜復(fù)雜的項目。不僅投資規(guī)模大、運作周期長、流域性地域廣，而且涉及眾多政策因素和專業(yè)領(lǐng)域，運作過程中存在很多很大不確定性。若干年后，要對特許經(jīng)營協(xié)議進行必要的實事求是的修改完善，以保證項目持續(xù)高效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)公共利益和企業(yè)利益兼顧，經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一。

總之，特許經(jīng)營制度是公共產(chǎn)品市場化的主要實現(xiàn)形式，而特許經(jīng)營協(xié)議是界定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、保證項目規(guī)范順利實施的重要法律文件?？梢哉f，每一個特許經(jīng)營協(xié)議都不亞于一個頗有份量的研究課題。只有組成專門班子，經(jīng)過雙方反復(fù)磋商，邀請各方面專家參與，集中時間精力，廣泛調(diào)查研究，才能使協(xié)議較為完善，并具有較強的可操作性。

黨的十七大把關(guān)注民生、建設(shè)和諧社會提到了前所未有的高度。十七大報告指出，必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會。公共產(chǎn)品與民生息息相關(guān)，與和諧社會建設(shè)密不可分。如何深入研究、深刻認識公共產(chǎn)品的特點，充分利用有限的資源，在有效監(jiān)管的前提下規(guī)范有序地推進市場化，為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品，是一個重大的理論和實踐課題，需要集中各方面智慧和力量，持之以恒地不懈努力。

(作者單位：南京秦淮河建設(shè)開發(fā)有限公司 江蘇南京 210006) （責(zé)編：呂尚）