摘 要：文章從礦業(yè)權(quán)及礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的相關(guān)概念分析入手，探討礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的法律規(guī)制，針對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)存在的問(wèn)題，提出礦業(yè)權(quán)的治理措施。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán)市場(chǎng) 問(wèn)題 治理

中圖分類號(hào):F407.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2008)08-056-02

一、礦業(yè)權(quán)及礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的相關(guān)概念

1.礦業(yè)權(quán)就是探礦權(quán)和采礦權(quán)的總稱。探礦權(quán)，是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。取得勘查許可證的單位或個(gè)人稱為探礦權(quán)人。采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開(kāi)采礦產(chǎn)資源和獲得所開(kāi)采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或個(gè)人稱為采礦權(quán)人。

2.礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的概念。

（1）礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)是礦業(yè)權(quán)交易的場(chǎng)所，包括礦業(yè)權(quán)交易行為和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和，可以是有形的也可以是無(wú)形的。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的主體包括礦業(yè)權(quán)交易當(dāng)事人、市場(chǎng)管理者及有關(guān)的中介機(jī)構(gòu)。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的客體是礦業(yè)權(quán)。

（2）礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，按照礦業(yè)權(quán)所有者的不同分為一級(jí)（出讓）市場(chǎng)和二級(jí)（轉(zhuǎn)讓）市場(chǎng)。一級(jí)（出讓）市場(chǎng)是指礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請(qǐng)或競(jìng)爭(zhēng)方式（招標(biāo)、拍賣、掛牌方式)做出行政許可決定，頒發(fā)勘查或采礦許可證的行為，因而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，形成一級(jí)市場(chǎng)。二級(jí)（轉(zhuǎn)讓）市場(chǎng)，是指平等的民事主體之間通過(guò)出售、作價(jià)出資、分立、合并、合資、合作、重組改制等方式轉(zhuǎn)移礦業(yè)權(quán)，形成經(jīng)濟(jì)關(guān)系，產(chǎn)生二級(jí)市場(chǎng)。

二、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的法律規(guī)制

1.法規(guī)體系。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)由“一部法律三個(gè)辦法一個(gè)規(guī)定”來(lái)進(jìn)行規(guī)制。一部法律就是《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》及其《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》；三個(gè)辦法是《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》；一個(gè)規(guī)定即《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》。

2.基本制度。

（1）礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有制度?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定礦產(chǎn)資源屬國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或地下礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)制度的設(shè)立，是礦業(yè)權(quán)的前提和基礎(chǔ)，這種制度的依據(jù)是國(guó)家權(quán)力，體現(xiàn)的是財(cái)產(chǎn)權(quán)，明確了國(guó)家是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的惟一主體，礦產(chǎn)資源是禁止流通物，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源擁有全部的權(quán)能，即占有、使用、收益和處分的權(quán)能，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。國(guó)家可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓礦產(chǎn)資源的勘查或開(kāi)采權(quán)，即國(guó)家可以暫時(shí)和部分的讓渡礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益和處分權(quán)能，國(guó)家的終極占有權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)益并不改變。取得礦產(chǎn)資源勘查或開(kāi)采權(quán)的單位和個(gè)人只是取得了礦產(chǎn)資源的他物權(quán)即用益物權(quán)，必須定期上繳和分成一部分的使用和收益的經(jīng)濟(jì)代價(jià)給所有權(quán)人。

（2）資質(zhì)許可制度。從事礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)采，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件，取得相關(guān)的資格證書(shū)。

（3）登記制度。登記制度包括勘查區(qū)塊登記和開(kāi)采登記，分別由《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采登記管理辦法》進(jìn)行規(guī)制。

（4）礦業(yè)權(quán)的有償取得制度。國(guó)家實(shí)施探礦權(quán)有償取得制度，按年繳納探礦權(quán)使用費(fèi)。國(guó)家實(shí)施采礦權(quán)有償取得制度，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納采礦權(quán)使用費(fèi)。

（5）礦業(yè)權(quán)有償使用制度?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”。

（6）礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第二條“勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)”，第六條對(duì)允許礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形、轉(zhuǎn)讓條件、審批程序做出了規(guī)定。

（7）國(guó)家出資勘查探明礦產(chǎn)地收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款的制度。這一制度的實(shí)質(zhì)是國(guó)家作為投資者對(duì)礦產(chǎn)資源調(diào)查勘探投入的回收。

（8）探礦權(quán)和采礦權(quán)的評(píng)估制度。這一制度的實(shí)施，確保礦業(yè)權(quán)價(jià)格的合理真實(shí)。

三、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)存在的問(wèn)題

1.國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的干預(yù)過(guò)多，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都有國(guó)家管理的身影。資質(zhì)條件的認(rèn)定、礦業(yè)權(quán)的取得、勘探報(bào)告的審批、區(qū)塊的登記、勘探開(kāi)采時(shí)間的續(xù)展、費(fèi)用征收減免的批準(zhǔn)、區(qū)塊范圍礦種開(kāi)采方式變化的確認(rèn)、勘探開(kāi)采情況的確認(rèn)、礦業(yè)權(quán)評(píng)估的確認(rèn)等等，各環(huán)節(jié)的事項(xiàng)都必須在國(guó)家行政部門(mén)主導(dǎo)批準(zhǔn)下才能完成，企業(yè)從生（資質(zhì)和礦權(quán)的取得）到死（勘探和開(kāi)采的終結(jié)事項(xiàng)）以及中間的任何變化過(guò)程和費(fèi)用減免、勘探投入等都要政府部門(mén)的審批認(rèn)可。國(guó)家干預(yù)過(guò)多，行政權(quán)力過(guò)大，必然造成，首先是管不好管不了，越位和缺位，市場(chǎng)秩序混亂；其次是官商勾結(jié)，造成腐敗，加劇市場(chǎng)的混亂；三是不能形成規(guī)范有序透明公正公開(kāi)的市場(chǎng)。

2.國(guó)家在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中的身分不清，利益不明。首先是資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)重疊，資源是有限的不可再生的，因此，國(guó)家從保護(hù)資源的角度征收資源稅，而資源補(bǔ)償費(fèi)的收取就難以理解，造成，一是加重勘探開(kāi)采者的負(fù)擔(dān)；二是稅費(fèi)不分，國(guó)家既收稅又收費(fèi)，名不正言不順。其次探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)，國(guó)家是以什么身分參與分配的，如果是以國(guó)家政權(quán)的身份參與分配，那資源稅和企業(yè)所得稅的征收已經(jīng)體現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)的分配關(guān)系；如果是以市場(chǎng)管理者的身份參與分配那就說(shuō)不通，市場(chǎng)管理實(shí)質(zhì)是履行國(guó)家職能，行使國(guó)家的行政管理權(quán)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，不能再有利益關(guān)系。

3.探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘探投入過(guò)低，難以遏制日益猖獗的圈礦產(chǎn)地的行為，也不利于礦業(yè)市場(chǎng)的健康發(fā)展?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條規(guī)定“探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：第一個(gè)勘探年度至第三個(gè)勘探年度，每平方公里每年繳納100元，從第四個(gè)勘探年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過(guò)每平方公里每年500元?！薄兜V產(chǎn)資源勘查開(kāi)采登記管理辦法》第九條規(guī)定“采礦權(quán)使用費(fèi)，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標(biāo)準(zhǔn)為每平方公里每年1000元?！薄兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十七條規(guī)定“探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取勘查許可證之日起，按照下列規(guī)定完成最低勘探投入：第一個(gè)勘探年度，每平方公里2000元；第二個(gè)勘探年度，每平方公里5000元；從第三個(gè)勘探年度起，每個(gè)勘探年度每平方公里1萬(wàn)元。”以上標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)情況，一是標(biāo)準(zhǔn)定的年代久遠(yuǎn)，物價(jià)上漲，需要調(diào)整；二是費(fèi)用偏低，不利于調(diào)控市場(chǎng)，難以遏制礦權(quán)的炒賣之風(fēng)；三是勘探的技術(shù)難度加大，勘探投入不足。

4.國(guó)家投入的關(guān)系有待理順，從普查到勘探的轉(zhuǎn)化有待明確。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，國(guó)家的投入既包括區(qū)調(diào)也包括普查甚至勘查和少量的開(kāi)采，投入的經(jīng)費(fèi)主要集中在國(guó)有地勘單位手中。這樣就存在國(guó)家投入的戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)、介入過(guò)深，公益性和商業(yè)性混合運(yùn)作，加之地勘單位正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，由公益向企業(yè)轉(zhuǎn)化，礦產(chǎn)資源的資料很容易被壟斷，礦業(yè)權(quán)被大量圈占也就難免了，國(guó)家利益就有可能被分割。

四、礦業(yè)權(quán)的治理

1.明確國(guó)家在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的身份，理順經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系。筆者認(rèn)為國(guó)家在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)有三種身份，政權(quán)的擁有者、資源的所有者、調(diào)查的投入者。

國(guó)家作為政權(quán)的擁有者在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)具有管理職責(zé)，享有征稅權(quán)力，這種征稅主要是對(duì)礦產(chǎn)勘探、開(kāi)采企業(yè)和資源本身征收的。對(duì)礦產(chǎn)勘探、開(kāi)采企業(yè)征稅與國(guó)家對(duì)其他企業(yè)的征稅沒(méi)有任何差異，無(wú)非是流轉(zhuǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅、所得稅；對(duì)資源本身征稅是因?yàn)橘Y源的稀缺和不可再生，出于保護(hù)和節(jié)約利用而征收資源稅。資源稅應(yīng)當(dāng)全面開(kāi)征，覆蓋所有的礦種，對(duì)戰(zhàn)略性資源如油氣、稀土稀有礦產(chǎn)、在世界上占有壟斷地位的礦產(chǎn)應(yīng)該提高資源稅負(fù)、實(shí)施授權(quán)特許勘探開(kāi)采和經(jīng)營(yíng)。把資源補(bǔ)償費(fèi)合并到資源稅中去。

國(guó)家作為資源的所有者享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，國(guó)家在具體享有資源所有權(quán)時(shí)，往往只有終極占有權(quán)和收益分配權(quán)，控制、使用和收益都讓渡勘探開(kāi)采企業(yè)，企業(yè)向國(guó)家上繳收益或使用費(fèi)。從現(xiàn)在的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)來(lái)看，筆者認(rèn)為，國(guó)家收取收益較為恰當(dāng)，取消探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)，改由企業(yè)上繳收益分成或按資源量收取一定的費(fèi)用。

國(guó)家作為調(diào)查的投入者應(yīng)當(dāng)對(duì)礦產(chǎn)資源的前期投入進(jìn)行回收。從哪個(gè)階段回收、回收的價(jià)值怎么計(jì)算值得探討。原則上講國(guó)家從普查開(kāi)始的投入就要計(jì)算，回收的階段應(yīng)該在勘查權(quán)的取得、勘查權(quán)的轉(zhuǎn)讓、采礦權(quán)的取得和采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。

2.理順地勘單位的關(guān)系?？傮w來(lái)講，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保留一支適當(dāng)規(guī)模的公益性地質(zhì)隊(duì)伍，從事國(guó)家的公益地質(zhì)工作，公益地質(zhì)工作的成果，應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)公開(kāi)，任何人都可以使用，使用者不需要支付任何費(fèi)用。轉(zhuǎn)化成企業(yè)的地勘隊(duì)伍可以接受委托或招標(biāo)從事公益性地質(zhì)工作，這部分成果也應(yīng)全部上交國(guó)家地質(zhì)主管部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，任何社會(huì)成員均可無(wú)償使用。

3.理順國(guó)家投入的關(guān)系。依筆者之見(jiàn)，國(guó)家對(duì)地質(zhì)工作的投入原則上完成區(qū)域地質(zhì)調(diào)查即可，部分遠(yuǎn)景區(qū)和成礦區(qū)帶可以投入到普查，少量投入到勘查，盡量不投入開(kāi)采。不同階段的投入，國(guó)家要有利益分配機(jī)制的制約，區(qū)域地質(zhì)調(diào)查的資料應(yīng)當(dāng)全部向社會(huì)提供免費(fèi)使用，勘探和開(kāi)采階段的投入，國(guó)家要通過(guò)礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)移，進(jìn)行評(píng)估作價(jià)予以回收。

4.修改相關(guān)法規(guī)，減少行政干預(yù)。保留礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有制度、資質(zhì)許可制度、登記制度、國(guó)家出資勘查探明礦產(chǎn)地收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款的制度；完善礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度以及探礦權(quán)和采礦權(quán)的評(píng)估制度；將礦業(yè)權(quán)有償使用制度和礦業(yè)權(quán)的有償取得制度歸并到國(guó)家對(duì)企業(yè)的利益分配中去。取消勘探報(bào)告的審批、區(qū)塊范圍礦種開(kāi)采方式變化的確認(rèn)、勘探開(kāi)采情況的確認(rèn)、礦業(yè)權(quán)評(píng)估的確認(rèn)。

5.礦業(yè)權(quán)的管理過(guò)分集中，可以考慮適當(dāng)分散一部分。比如：企業(yè)的資質(zhì)轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)安全部門(mén)管理；費(fèi)用的征收轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門(mén)管理；探礦權(quán)采礦權(quán)的轉(zhuǎn)移由市場(chǎng)自行決定。

6.大幅提高探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)，大幅提高最低勘探投入費(fèi)用，明確勘探周期，從經(jīng)濟(jì)和時(shí)間上調(diào)控礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)秩序，減少囤積居奇，促使企業(yè)在最短的時(shí)間內(nèi)勘探和開(kāi)采礦業(yè)，造福于社會(huì)，有利于國(guó)家。

(作者單位：廣州海洋地質(zhì)調(diào)查局 廣東廣州 510075)

(責(zé)編:賈偉)