“嚴(yán)打式”整治不可能長(zhǎng)久奏效，根本措施還在于建立法治化的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

“毒奶粉事件”目前雖然已經(jīng)進(jìn)入善后和收尾階段，但要重建對(duì)中國(guó)乳制品的信任，重振中國(guó)乳業(yè)，尚任重道遠(yuǎn)。

“毒奶粉事件”真相逐步清晰后，整頓和善后工作漸次展開。

10月6日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽取嬰幼兒奶粉事件處置情況匯報(bào)，研究部署奶業(yè)整頓和振興工作，審議并原則通過《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》。

會(huì)議提出了六點(diǎn)要求：一要妥善做好善后處理工作；二要查清原因，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任；三要全面整頓，恢復(fù)奶制品市場(chǎng)的正常秩序；四要制定并落實(shí)好促進(jìn)奶業(yè)振興和持續(xù)健康發(fā)展的政策措施；五要明確職責(zé)，嚴(yán)格食品安全監(jiān)管；六要健全法制，為食品安全監(jiān)管提供法律保障。

10月9日，溫家寶簽署國(guó)務(wù)院令，公布了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》。

這標(biāo)志著“毒奶粉事件”進(jìn)入善后和收尾階段。但要重建對(duì)中國(guó)乳制品的信任，重振中國(guó)乳業(yè)，尚任重道遠(yuǎn)。

“毒奶粉”危機(jī)并未遠(yuǎn)去

雖然乳業(yè)專家曾在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，這次危機(jī)其實(shí)也是中國(guó)乳業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的機(jī)遇。但很顯然，危機(jī)造成的影響尚未消除。

9月30日，繼嬰幼兒配方奶粉的專項(xiàng)檢測(cè)之后，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局（下稱質(zhì)檢總局）又公布了其對(duì)普通奶粉和其他配方奶粉的三聚氰胺專項(xiàng)檢測(cè)結(jié)果。在154家企業(yè)的265個(gè)批次產(chǎn)品中（9月14日前生產(chǎn)），20家企業(yè)的31個(gè)批次產(chǎn)品被檢出三聚氰胺。

問題產(chǎn)品依然主要集中在石家莊三鹿集團(tuán)有限公司及其所屬企業(yè)。其中，三聚氰胺含量最高的產(chǎn)品是三鹿集團(tuán)生產(chǎn)的高鐵高鋅配方奶粉，生產(chǎn)日期為2008年4月3日，三聚氰胺的含量高達(dá)6196.61毫克/公斤。蒙牛、伊利、廣東雅士利等知名企業(yè)的個(gè)別批次產(chǎn)品也存在問題。

在嬰幼兒奶粉檢測(cè)中安然無事的知名牛奶品牌三元，最終未能逃過此劫。遷安三元食品有限公司2008年8月7日生產(chǎn)的乳粉也檢出三聚氰胺，含量為10.58毫克/公斤。

至此，中國(guó)內(nèi)地已查出百余個(gè)批次的乳制品中存在三聚氰胺。所幸，在9月14日以后生產(chǎn)的乳制品中，質(zhì)檢總局未檢測(cè)出三聚氰胺。然而，消費(fèi)信心受到重創(chuàng)的民眾并未完全恢復(fù)。北京的調(diào)查顯示，有約10％的消費(fèi)者稱，在一定時(shí)間內(nèi)不會(huì)再購(gòu)買任何品牌的牛奶。

與此同時(shí)，在海外，“毒奶粉事件”的陰影揮之不去。10月7日，日本大型貿(mào)易公司“住金物產(chǎn)株式會(huì)社”宣布，從中國(guó)福建省福清龍威水產(chǎn)食品有限公司進(jìn)口的冷凍章魚燒內(nèi)，驗(yàn)出含有微量三聚氰胺，已下令回收。該公司今年從中國(guó)進(jìn)口了447.3噸的冷凍章魚燒。經(jīng)檢驗(yàn)，七份章魚燒內(nèi)含有0.7ppm－1.1ppm的三聚氰胺。

10月8日，衛(wèi)生部等五部門公布了乳及乳制品當(dāng)中三聚氰胺臨時(shí)限量標(biāo)準(zhǔn)。其中，1000克嬰幼兒配方乳粉中允許存在1毫克三聚氰胺。衛(wèi)生部的官員和專家強(qiáng)調(diào)，此標(biāo)準(zhǔn)并非嚴(yán)格意義上的安全標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)是用于判斷食品中三聚氰胺是否人為添加的行政監(jiān)管手段。

標(biāo)準(zhǔn)體系亟待整合

限量值被公布后，很多人產(chǎn)生疑問：為何不在法定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)三聚氰胺加以規(guī)定？中國(guó)工程院院士、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與食品安全所研究員陳君石表示，依照中國(guó)法律，三聚氰胺是不允許人為加在任何食品中的，所以不可能有專門的標(biāo)準(zhǔn)。

不過，在我們的生存環(huán)境中，畢竟存在著大量的有毒有害物質(zhì)。它們極有可能借助水、空氣、動(dòng)植物代謝、包裝材料等多個(gè)環(huán)節(jié)污染食品，可謂防不勝防。完全排除它們，制造絕對(duì)“潔凈”的食品，現(xiàn)有技術(shù)難以達(dá)到。由此，在充分的科學(xué)評(píng)價(jià)下，規(guī)定它們?cè)谑称分械陌踩蘖?，以最大程度地保障食用者健康，是最現(xiàn)實(shí)的安全監(jiān)管手段。如國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《食品中污染物限量》就是這樣的標(biāo)準(zhǔn)。但陳君石也表示，由于三聚氰胺毒性較低，很可能不會(huì)列入上述標(biāo)準(zhǔn)。但很多人卻對(duì)這一結(jié)論并不理解，他們提出質(zhì)疑：制定限量是否給了人為添加三聚氰胺一把“保護(hù)傘”；之前質(zhì)檢總局所謂的“未檢出”，是指低于限量值，還是不含有？長(zhǎng)期食用限量值以下的三聚氰胺是否有損健康？這都需要政府部門給出一個(gè)明確答復(fù)。

事實(shí)上，中國(guó)當(dāng)前的食品安全標(biāo)準(zhǔn)正面臨著“體系混亂”的窘境。有關(guān)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)有兩套體系，一套是衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，主要保障食品衛(wèi)生，多由衛(wèi)生部門提出；另一套是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，主要保障食品質(zhì)量的規(guī)范化，其中也有對(duì)各種雜質(zhì)的限量。

這兩套體系其實(shí)很難兼容，有時(shí)甚至互相沖突，令執(zhí)法部門、企業(yè)和消費(fèi)者無所適從。針對(duì)細(xì)菌為主的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，也難以涵蓋“食品安全”的全部指標(biāo)。此外，當(dāng)食品為農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，中國(guó)還有一套食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，更增加了執(zhí)行中的混亂。

因此，為便于執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，保障食品安全，早有不少業(yè)內(nèi)專家建議，應(yīng)盡快整合食品安全有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

而新公布的《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》要求，衛(wèi)生部門應(yīng)對(duì)發(fā)現(xiàn)添加或者可能添加到乳品中的危險(xiǎn)物質(zhì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、檢測(cè)，并及時(shí)組織修訂標(biāo)準(zhǔn)。

“嚴(yán)打式”監(jiān)管并非長(zhǎng)效機(jī)制

隨著“毒奶粉事件”調(diào)查展開，奶站經(jīng)營(yíng)人員非法添加三聚氰胺的事實(shí)逐步曝光。農(nóng)業(yè)部為首的多個(gè)部門為此進(jìn)行了聲勢(shì)浩大的奶站專項(xiàng)整治行動(dòng)。

據(jù)農(nóng)業(yè)部奶牛飼養(yǎng)和奶站清理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室初步統(tǒng)計(jì)，截至9月29日，各地政府已對(duì)18803個(gè)奶站進(jìn)行了督促檢查，做到了逐一登記、一站一表。截至10月2日，全國(guó)農(nóng)業(yè)和畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)有15萬余人次參加奶站清理整頓行動(dòng)，檢查飼料和飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)、規(guī)模化奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)87816個(gè)，抽檢各類飼料近2.3萬批次，三家非法生產(chǎn)含三聚氰胺蛋白飼料的企業(yè)已經(jīng)移交公安機(jī)關(guān)立案查處。

在奶站整治中，各地都實(shí)施了駐站監(jiān)督和加強(qiáng)鮮奶抽查的方式。例如，江蘇省對(duì)20頭以上奶牛規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）和奶站實(shí)行“一對(duì)一”監(jiān)管責(zé)任制，以各轄區(qū)的獸醫(yī)防疫員為奶牛場(chǎng)（小區(qū)）的生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任人，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站負(fù)責(zé)人為奶站監(jiān)管第一責(zé)任人。內(nèi)蒙古自治區(qū)也派出監(jiān)督員7170多人，對(duì)原料奶的各個(gè)環(huán)節(jié)跟蹤監(jiān)督。

鮮奶質(zhì)量抽查力度被大大加強(qiáng)。江蘇省對(duì)所有奶站和20頭以上規(guī)模奶牛場(chǎng)（小區(qū)）實(shí)行每周一次的生鮮奶監(jiān)測(cè)。上海市從9月12日至9月30日間，對(duì)所有奶牛場(chǎng)生鮮奶進(jìn)行了三次全面檢測(cè)。

10月3日，農(nóng)業(yè)部召開奶站整頓督導(dǎo)匯報(bào)會(huì)。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)孫政才表示，目前的工作成效還很不鞏固，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

業(yè)內(nèi)人士則認(rèn)為，疾風(fēng)暴雨式的“整治”盡管能在短期內(nèi)見到成效，但亦如以往的“嚴(yán)打”，當(dāng)運(yùn)動(dòng)退潮，某些奶站的不正當(dāng)行為如何持續(xù)約束，是個(gè)待解難題。況且，畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人力有限，駐站監(jiān)管恐難持續(xù)，政府監(jiān)管根本措施還在于建立法治化的長(zhǎng)效機(jī)制。

規(guī)模化養(yǎng)殖仍需時(shí)日

農(nóng)業(yè)部消息顯示，河北省在整頓和規(guī)范奶站、進(jìn)行許可證管理的同時(shí)，正著力推動(dòng)乳品加工企業(yè)對(duì)奶站的接管。目前已提出要求，到10月底，乳品加工企業(yè)對(duì)奶站的接管率要達(dá)到50％以上。

具體措施有三：一是鼓勵(lì)企業(yè)收購(gòu)奶站，并對(duì)收購(gòu)成功的企業(yè)給予一次性資金獎(jiǎng)勵(lì)；二是協(xié)調(diào)企業(yè)租賃奶站，奶站產(chǎn)權(quán)不變，管理權(quán)歸企業(yè)；三是扶持企業(yè)自建奶站。

“政府對(duì)奶站的監(jiān)管，不應(yīng)該是人盯人，而應(yīng)該是通過制度進(jìn)行約束?！鞭r(nóng)業(yè)部干部管理學(xué)院教授、北京東方艾格農(nóng)業(yè)咨詢公司分析師陳渝說。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，農(nóng)業(yè)部正在研究具體的奶站管理辦法。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)動(dòng)物科技學(xué)院教授李勝利認(rèn)為，完善奶站準(zhǔn)入體系，是必不可少的內(nèi)容。目前，各地均已提出奶站建設(shè)的“六有”標(biāo)準(zhǔn)；即有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、有奶站衛(wèi)生和人員健康合格證明、有穩(wěn)定奶源和規(guī)范購(gòu)銷合同、有冷藏設(shè)施和相應(yīng)檢測(cè)設(shè)備、有健全的經(jīng)營(yíng)臺(tái)賬記錄、有守法經(jīng)營(yíng)質(zhì)量安全承諾。

河北省則在“六有”標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上引入許可證管理制度，要求新建奶站要到縣農(nóng)業(yè)和畜牧部門申領(lǐng)生鮮乳收購(gòu)許可證和營(yíng)運(yùn)手續(xù)。

《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》也要求，開辦生鮮乳收購(gòu)站需取得畜牧獸醫(yī)主管部門的許可，符合規(guī)劃布局。此外，奶站應(yīng)由乳制品企業(yè)、奶畜養(yǎng)殖場(chǎng)或者奶農(nóng)專業(yè)生產(chǎn)合作社開辦，其他單位與個(gè)人不得從事生鮮乳收購(gòu)。

實(shí)際上，乳制品企業(yè)也早已不滿傳統(tǒng)的奶站模式。一位不愿意透露姓名的乳制品企業(yè)經(jīng)營(yíng)者告訴《財(cái)經(jīng)》記者，私人奶站畢竟只是擴(kuò)張時(shí)期用于節(jié)省成本的手段，非“長(zhǎng)遠(yuǎn)之策”。

在“毒奶粉事件”發(fā)生之初，曾有呼聲認(rèn)為應(yīng)該取消奶站，減少原料奶收購(gòu)的中間環(huán)節(jié)；這樣不但有利于維護(hù)奶農(nóng)利益，也減少監(jiān)管環(huán)節(jié)。但在陳渝看來，現(xiàn)階段中國(guó)奶源以散養(yǎng)為主，分散的農(nóng)戶難以和下游的乳品加工企業(yè)對(duì)接。奶站作為“中間人”，可以減少企業(yè)和農(nóng)戶的交易成本，因此仍有存在價(jià)值。

此外，如何更好地組織奶農(nóng)養(yǎng)牛、保護(hù)奶農(nóng)利益、提高產(chǎn)奶效率，也成了乳業(yè)專家們關(guān)心的話題。目前，在政府的引導(dǎo)下，已有不少散戶奶農(nóng)把奶牛遷進(jìn)養(yǎng)殖小區(qū)，統(tǒng)一管理。內(nèi)蒙古等地推行的“奶聯(lián)社”模式也得到了部分專家的認(rèn)可。所謂“奶聯(lián)社”，即奶農(nóng)以奶牛入股，獲得相應(yīng)回報(bào)，由專業(yè)人員來負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)戶可以作為工人參加飼養(yǎng)工作。乳制品企業(yè)也可以入股奶聯(lián)社，形成和奶農(nóng)的利益共同體。還有專家則更欣賞“奶農(nóng)一人一票”的“合作社”模式。不過，探索有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情的奶牛規(guī)?；B(yǎng)殖，顯然還要走漫長(zhǎng)的道路。

專家認(rèn)為，只有規(guī)?；B(yǎng)殖真正發(fā)展，那些專收散戶鮮奶、流動(dòng)的收奶站才會(huì)逐漸失去市場(chǎng)，從而被淘汰。■

本刊記者林靖對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)