國(guó)家質(zhì)檢總局因強(qiáng)力推行電子監(jiān)管網(wǎng)，被多家企業(yè)起訴涉嫌行政壟斷，但法院是否受理還是未知數(shù)

自8月1日《反壟斷法》生效實(shí)施以來(lái)，短短半個(gè)月內(nèi)，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局（下稱國(guó)家質(zhì)檢總局）連續(xù)被多家企業(yè)起訴涉嫌行政壟斷。

8月1日，北京兆信信息技術(shù)有限公司、東方惠科防偽技術(shù)有限責(zé)任公司、中社網(wǎng)盟信息技術(shù)有限公司、恒信數(shù)碼科技有限公司等四家防偽企業(yè)，在北京市第一中級(jí)法院起訴稱，從2005年4月開(kāi)始，國(guó)家質(zhì)檢總局不斷推廣一家名為“中信國(guó)檢信息技術(shù)有限公司”（下稱中信國(guó)檢）的企業(yè)經(jīng)營(yíng)的中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)（下稱電子監(jiān)管網(wǎng)）業(yè)務(wù)，要求生產(chǎn)企業(yè)在所生產(chǎn)產(chǎn)品的包裝上加印監(jiān)管碼。此后更改“推廣”為強(qiáng)制推行。

四家防偽企業(yè)認(rèn)為，國(guó)家質(zhì)檢總局用行政命令的形式強(qiáng)制推行電子監(jiān)管網(wǎng)，實(shí)際上確立了電子監(jiān)管網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)者——中信國(guó)檢的壟斷地位。

據(jù)此，四家企業(yè)認(rèn)為，國(guó)家質(zhì)檢總局的行為違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》中 “行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力”的相關(guān)條款，涉嫌行政壟斷。他們請(qǐng)求法院判定國(guó)家質(zhì)檢總局強(qiáng)制推行電子監(jiān)管網(wǎng)的行政行為違法，并判令國(guó)家質(zhì)檢總局立即停止違法行為，同時(shí)消除其行為給企業(yè)造成的影響。

8月11日，上海中商網(wǎng)絡(luò)有限公司、江蘇南大數(shù)碼科技有限公司兩家防偽企業(yè)，以同樣的理由向北京市一中院提起訴訟。

上述兩起訴訟案的代理律師周澤稱，目前又有多家企業(yè)與其取得聯(lián)系，希望參與對(duì)國(guó)家質(zhì)檢總局的訴訟。

截至《財(cái)經(jīng)》發(fā)稿，北京市一中院尚未對(duì)上述兩起案件做出是否立案的決定。

“電子監(jiān)管”遭抵制

“電子監(jiān)管網(wǎng)”的概念，最先出現(xiàn)在國(guó)家質(zhì)檢總局三年前下發(fā)的一份文件中。

2005年4月4日，國(guó)家質(zhì)檢總局下發(fā)了《關(guān)于中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)推廣應(yīng)用有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)質(zhì)檢辦函[2005]183號(hào)）（下稱《通知》）。文中稱，“本著質(zhì)檢部門(mén)積極推動(dòng)，企業(yè)、消費(fèi)者積極參與的原則，建立中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)”。

對(duì)于電子監(jiān)管技術(shù)，《通知》中表述為：“它充分利用現(xiàn)代高新技術(shù)、電信網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等手段，由監(jiān)管網(wǎng)指揮中心賦予生產(chǎn)企業(yè)每件產(chǎn)品惟一的電子監(jiān)管碼，并在每一件產(chǎn)品上表示出來(lái)。”

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，每個(gè)電子監(jiān)管碼由一組條碼和一組16位數(shù)字編碼組成，相當(dāng)于給每個(gè)產(chǎn)品都賦予一個(gè)“ID”。

根據(jù)電子監(jiān)管網(wǎng)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，產(chǎn)品包裝使用了電子監(jiān)管碼后，批發(fā)商、零售商和消費(fèi)者利用電話、手機(jī)、短信、互聯(lián)網(wǎng)等方式，可對(duì)監(jiān)管碼進(jìn)行查詢，以實(shí)現(xiàn)每件產(chǎn)品的動(dòng)態(tài)跟蹤，驗(yàn)證真?zhèn)巍?/p>

《通知》要求各地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局做好企業(yè)的入網(wǎng)推廣工作，具體時(shí)間從2005年5月開(kāi)始。同時(shí)，《通知》將先期入網(wǎng)者的范圍，圈定為“已獲中國(guó)名牌、免檢、生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品”。

2007年11月29日，國(guó)家質(zhì)檢總局又發(fā)布一份通知，進(jìn)而提出了硬性要求：根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，國(guó)家質(zhì)檢總局、商務(wù)部、國(guó)家工商總局做出決定，對(duì)納入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證和強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證（CCC）管理的重點(diǎn)產(chǎn)品實(shí)施電子監(jiān)管。“重點(diǎn)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)必須在產(chǎn)品包裝上使用電子監(jiān)管碼后，方可出廠銷售”。

隨這份通知一同公布的，還有一份《首批入網(wǎng)產(chǎn)品目錄》，包括食品、家用電器、人造板、電線電纜、農(nóng)資、燃?xì)庥镁摺趧?dòng)防護(hù)用品、電熱毯、化妝品在內(nèi)的九大類共計(jì)69種產(chǎn)品。

20天后，國(guó)家質(zhì)檢總局又出臺(tái)《關(guān)于做好重點(diǎn)產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管工作的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)質(zhì)檢質(zhì)[2007]624號(hào)）。這份文件提出明確的時(shí)間表，要求在2008年6月底以前，《首批入網(wǎng)產(chǎn)品目錄》中的九類69種產(chǎn)品必須100％實(shí)現(xiàn)賦碼上市。這個(gè)時(shí)點(diǎn)以后，入網(wǎng)范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大，逐步實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)產(chǎn)品全面覆蓋。

以上行為遭到了相關(guān)企業(yè)的強(qiáng)烈抵制，尤以食品和防偽兩個(gè)行業(yè)為甚。

根據(jù)《首批入網(wǎng)產(chǎn)品目錄》，69種產(chǎn)品中有45種是食品。中國(guó)食品工業(yè)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)馬勇表示，按照國(guó)家質(zhì)檢總局的要求，將有10.5萬(wàn)家獲得QS認(rèn)證（食品生產(chǎn)許可證）的食品企業(yè)，必須加入電子監(jiān)管網(wǎng)。這將給企業(yè)帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。

今年4月，食品工業(yè)協(xié)會(huì)向國(guó)家質(zhì)檢總局遞交了《關(guān)于食品企業(yè)對(duì)實(shí)施電子監(jiān)管碼有關(guān)意見(jiàn)的函》，稱根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局的要求，必須首批加入電子監(jiān)管網(wǎng)的是那些產(chǎn)品質(zhì)量過(guò)硬的大中型企業(yè)，而對(duì)于可能存在食品安全隱患的30多萬(wàn)家未取得QS認(rèn)證的企業(yè)和其他非法生產(chǎn)的小作坊，國(guó)家質(zhì)檢總局未強(qiáng)制要求其入網(wǎng)。

“這讓企業(yè)們無(wú)法理解。”食品工業(yè)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)馬勇說(shuō)。

函件還表示，電子監(jiān)管碼根本未涉及食品生產(chǎn)過(guò)程的質(zhì)量安全控制，并不能起到食品安全監(jiān)管的作用；其記錄和提供的企業(yè)名稱、商標(biāo)、保質(zhì)期等產(chǎn)品質(zhì)量信息，與《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》規(guī)定的信息雷同，這些信息在目前的食品包裝上皆有體現(xiàn)，再貼上電子監(jiān)管碼，屬于一種信息重復(fù)，實(shí)無(wú)必要。

行政權(quán)力混身商業(yè)利益

除了對(duì)電子監(jiān)管網(wǎng)實(shí)際效果和可行性提出種種質(zhì)疑，相關(guān)企業(yè)還認(rèn)為，國(guó)家質(zhì)檢總局強(qiáng)力推行電子監(jiān)管網(wǎng)的背后，可能摻雜商業(yè)利益。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪獲知，電子監(jiān)管網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)者為中信國(guó)檢，而國(guó)家質(zhì)檢總局下屬的信息中心正是中信國(guó)檢的出資人之一。

根據(jù)公開(kāi)資料，中信國(guó)檢成立于2005年1月，由中信21世紀(jì)電訊與國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心、華信郵電合資成立。其中，中信21世紀(jì)電訊是在香港上市的中信21世紀(jì)有限公司的全資子公司，華信郵電則由中國(guó)電信全資擁有。

根據(jù)合資協(xié)議，中信21世紀(jì)電訊擁有中信國(guó)檢50％的股份，國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心擁有30％的股份，其余的20％股份由華信郵電擁有。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，中信國(guó)檢的注冊(cè)資本為6000萬(wàn)元人民幣，其中3000萬(wàn)元由中信21世紀(jì)電訊現(xiàn)金出資，國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心出資1800萬(wàn)元，另外1200萬(wàn)元注冊(cè)資本由華信郵電出資。

但根據(jù)協(xié)議，國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心只是名義上的出資人，其應(yīng)付出的1800萬(wàn)元注冊(cè)資本將由中信21世紀(jì)代為墊付，并且不收取利息。此后，國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心從中信國(guó)檢所獲得的一部分收益將用于償還墊付款。

中信21世紀(jì)在宣布合資成立中信國(guó)檢的公告中明確表示，其寧愿以墊付注冊(cè)資本的方式，使得國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心得以成為中信國(guó)檢的股東之一，正是看中了該信息中心擁有中國(guó)制成品數(shù)據(jù)庫(kù)?！拌b于其行業(yè)政策之顧問(wèn)角色，故董事相信營(yíng)運(yùn)合資公司乃絕對(duì)需要中國(guó)國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心之參與”。

公告還特別強(qiáng)調(diào)，“由于中國(guó)國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心對(duì)運(yùn)作合資公司甚為重要，故倘缺乏中國(guó)國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心之參與，董事相信本公司不會(huì)訂立合資協(xié)議”。

目前，國(guó)家質(zhì)檢總局已成立“產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由副局長(zhǎng)蒲長(zhǎng)城任組長(zhǎng)，中信國(guó)檢董事長(zhǎng)陳曉穎為領(lǐng)導(dǎo)小組成員之一。此外，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組還下設(shè)“產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管推進(jìn)工作辦公室”，主任由國(guó)家質(zhì)檢總局副局長(zhǎng)宋明昌擔(dān)任，陳曉穎為副主任之一。

國(guó)家質(zhì)檢總局的這種安排，讓一些企業(yè)負(fù)責(zé)人質(zhì)疑：“陳曉穎是一家私人控股公司的負(fù)責(zé)人，如何能在政府部門(mén)設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組中擔(dān)任職務(wù)？”

此外，根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局2008年4月編訂的《中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)產(chǎn)品入網(wǎng)工作細(xì)則》，每個(gè)加入電子監(jiān)管網(wǎng)的企業(yè)，每年需要付出600元的數(shù)字證書(shū)維護(hù)費(fèi)。這筆錢(qián)必須通過(guò)公對(duì)公轉(zhuǎn)賬的方式，匯入中信國(guó)檢在上海浦東發(fā)展銀行開(kāi)立的賬戶，發(fā)票由中信國(guó)檢開(kāi)具。

這同樣讓相關(guān)企業(yè)感到不解：這筆費(fèi)用究竟屬于行政事業(yè)性收費(fèi)？還是服務(wù)性收費(fèi)？如果是行政事業(yè)性收費(fèi)，為何由中信國(guó)檢收??？如果是服務(wù)性收費(fèi)，國(guó)家質(zhì)檢總局豈能如此“強(qiáng)買強(qiáng)賣”？

2005年至2007年期間，電子監(jiān)管網(wǎng)推進(jìn)速度遲緩，中信國(guó)檢的業(yè)績(jī)平平。但在國(guó)家質(zhì)檢總局于2007年底做出強(qiáng)制推行電子監(jiān)管網(wǎng)的決定后，中信國(guó)檢的業(yè)務(wù)突飛猛進(jìn)。僅在2008年1月至6月的半年間，就有30459家企業(yè)加入電子監(jiān)管網(wǎng)，已使用電子監(jiān)管碼的企業(yè)達(dá)6347家，兩項(xiàng)指標(biāo)均超過(guò)了之前三年的總和。進(jìn)入7月后，入網(wǎng)企業(yè)數(shù)量仍然保持迅猛勢(shì)頭，當(dāng)月又有7000余家企業(yè)入網(wǎng)。截至8月14日，共有68531家企業(yè)入網(wǎng)。

根據(jù)中信21世紀(jì)發(fā)布的最新業(yè)績(jī)公告，截至2008年3月31日，中信國(guó)檢的年度營(yíng)業(yè)額為627.9萬(wàn)港元，較之前一年度的91.1萬(wàn)港元的業(yè)績(jī)，增幅高達(dá)589.2％。公告承認(rèn)，正是國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布強(qiáng)制企業(yè)加入電子監(jiān)管網(wǎng)措施，給中信國(guó)檢帶來(lái)了“正面影響”，其增加的營(yíng)業(yè)額主要來(lái)自企業(yè)的入網(wǎng)費(fèi)用。中信21世紀(jì)在公告中透露，中信國(guó)檢已從最初的主要向消費(fèi)者收取查詢費(fèi)用的盈利模式，調(diào)整為以向企業(yè)收取入網(wǎng)費(fèi)為主。

面對(duì)質(zhì)疑，國(guó)家質(zhì)檢總局采取了種種措施，試圖平息爭(zhēng)議。

2008年4月17日，國(guó)家質(zhì)檢總局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)表示，其下屬信息中心所擁有的中信國(guó)檢30％的股份將轉(zhuǎn)讓給中信集團(tuán)。但根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者獲得的工商注冊(cè)信息，目前，國(guó)家質(zhì)檢總局信息中心仍為中信國(guó)檢的股東。中信21世紀(jì)新近發(fā)布的公告，也并未披露關(guān)于中信國(guó)檢股權(quán)轉(zhuǎn)讓的任何信息。對(duì)此，國(guó)家質(zhì)檢總局人士表示，由于涉及上市公司，此項(xiàng)股權(quán)轉(zhuǎn)讓需要一個(gè)過(guò)程。

至于國(guó)家質(zhì)檢總局在此次股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否獲利，及其在參股中信國(guó)檢數(shù)年間的收益情況，目前尚不得而知。就這些問(wèn)題，《財(cái)經(jīng)》記者分別向國(guó)家質(zhì)檢總局和中信國(guó)檢公司發(fā)去采訪函，截至《財(cái)經(jīng)》發(fā)稿，一直未獲得答復(fù)。

訴訟前景迷惘

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，遭遇起訴后，目前國(guó)家質(zhì)檢總局態(tài)度上有些許讓步。

在8月1日四家防偽企業(yè)向法院遞交訴狀后，國(guó)家質(zhì)檢總局執(zhí)法督查司副司長(zhǎng)嚴(yán)馮敏和防偽行業(yè)協(xié)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人作為國(guó)家質(zhì)檢總局代表，分別于8月2日和8月6日兩次約見(jiàn)起訴企業(yè)代表。

據(jù)代理律師周澤介紹，國(guó)家質(zhì)檢總局方面希望企業(yè)撤回訴訟，并表示，國(guó)家質(zhì)檢總局已經(jīng)決定作出調(diào)整，起訴的各公司可以將技術(shù)、資源與中信國(guó)檢整合，共同參與電子監(jiān)管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)。此外，嚴(yán)馮敏等人還透露，國(guó)家質(zhì)檢總局自今年4月以來(lái)一直跟財(cái)政部、發(fā)改委商討，爭(zhēng)取國(guó)家立項(xiàng)，由財(cái)政撥錢(qián)來(lái)建設(shè)電子監(jiān)管網(wǎng)。

但是，起訴企業(yè)代表拒絕了參與電子監(jiān)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的建議，理由是電子監(jiān)管網(wǎng)在現(xiàn)實(shí)中根本行不通。同時(shí)，企業(yè)還對(duì)由國(guó)家立項(xiàng)建設(shè)電子監(jiān)管網(wǎng)的說(shuō)法表示質(zhì)疑。

企業(yè)代表稱，國(guó)家質(zhì)檢總局應(yīng)立即終止違法行為，對(duì)企業(yè)的損失進(jìn)行賠償，這才是真正的解決方案。

最終，雙方的兩次對(duì)話并無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但嚴(yán)馮敏表示，將把企業(yè)的意見(jiàn)向國(guó)家質(zhì)檢總局領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)達(dá)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，此后，國(guó)家質(zhì)檢總局又通過(guò)其下屬的防偽行業(yè)協(xié)會(huì)約見(jiàn)起訴的企業(yè)，希望能在8月12日進(jìn)行第三次對(duì)話。但四家起訴企業(yè)經(jīng)商討，認(rèn)為第三次會(huì)談不會(huì)有實(shí)質(zhì)性意義，故拒絕再次與國(guó)家質(zhì)檢總局方面對(duì)話。

在這四家企業(yè)看來(lái)，國(guó)家質(zhì)檢總局的行為屬于典型的行政壟斷。而剛剛生效的《反壟斷法》明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”；“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。

不過(guò)，盡管有以上法律條文做依據(jù)，這四家企業(yè)的訴訟請(qǐng)求是否能夠得到法院的支持，多位法學(xué)界人士認(rèn)為前景不容樂(lè)觀。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究中心主任、《反壟斷法》立法專家組成員盛杰民表示，對(duì)于行政壟斷行為的處理，《反壟斷法》第51條已有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及具有管理社會(huì)事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予處分；同時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。

盛杰民表示，正是由于有上述法律條文的存在，反行政壟斷訴訟難以在《反壟斷法》中找到法律依據(jù)。即使當(dāng)事者起訴至法院，“法院也很可能以‘這不在我們的職責(zé)范圍之內(nèi)’的理由，拒絕受理。”盛杰民說(shuō)。

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅也表示，在判定防偽企業(yè)的起訴是否屬于受案范圍的問(wèn)題上，法院可能會(huì)遇到障礙。法院將國(guó)家質(zhì)檢總局強(qiáng)制推行電子監(jiān)管網(wǎng)的行為界定為抽象行政行為，還是具體行政行為，將直接關(guān)系到此案是否會(huì)被受理。按照中國(guó)現(xiàn)行的法律，以抽象行政行為為對(duì)象的行政訴訟，法院一般是不予受理的。

起訴企業(yè)負(fù)責(zé)人及其代理律師周澤分別向《財(cái)經(jīng)》記者表示，即使法院最終做出了不予受理起訴的決定，他們也將采取其他的方式繼續(xù)維權(quán)。

根據(jù)《行政訴訟法》第42條的規(guī)定，“人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理?！蹦壳捌呷諘r(shí)限已過(guò)，法院方面仍未作出具體答復(fù)?！?/p>