村民自治的諸多困境，是中國農(nóng)村改革滯后的結(jié)果。村民自治的未來取決于整個政治體制和農(nóng)村改革的進程

2008年，中國17個省份的數(shù)十萬村委會，將迎來新一輪換屆選舉。

中國自1988年試行村委會直接選舉，經(jīng)過20年的運行，選舉日漸常態(tài)化、規(guī)范化。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2007年底，中國共有61萬多個村委會，由農(nóng)民直選產(chǎn)生的“村官”達241萬多人。

這241萬多“村官”與農(nóng)村中共基層組織一起，對中國鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和發(fā)展影響甚大，其選舉和選拔牽動各方神經(jīng)。但與此同時，一些地方的村委會選舉也面臨“賄選”、農(nóng)民工選舉權(quán)難以保障、缺乏司法糾錯機制等諸多問題。

今年的選舉，又是中國自2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后的第一輪村委會換屆選舉。農(nóng)村政治經(jīng)濟狀況的變化，使得這一次選舉具有特別的意義。

首先，由于取消各項農(nóng)業(yè)稅費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入已經(jīng)不再依靠村級組織，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的依賴性下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦可能因此弱化對村委會選舉的組織和監(jiān)督。

其次，由于“村官”不再負有稅費征收職責，這就吸引一些農(nóng)村精英投入選舉，選舉的競爭性逐步提高。在一些地方，村委會因掌握巨額集體資產(chǎn)，“賄選”問題日漸顯現(xiàn)，甚至因選舉而引發(fā)刑事案件。

正是在這個背景下，旨在規(guī)范村委會選舉和日常運作的《村民委員會組織法》（下稱《村委會組織法》）的修訂，具有特別的意義。

《財經(jīng)》記者近日從民政部獲悉，《村委會組織法》的修訂事宜事實上早已啟動。修訂草案早在兩年多前已上報國務院，但由于各方對此意見分歧較大，提交全國人大審議的日程尚不確定。

司法保障“自治權(quán)”

現(xiàn)行《村委會組織法》，是中國政府在農(nóng)村推進民主、實現(xiàn)村民自治的一部法律。該法主要規(guī)定了村委會的性質(zhì)、職能、產(chǎn)生程序和任期等。自1988年試行，十年后經(jīng)修訂實施至今。

近年來，村委會換屆中違法問題日漸突出。諸如賄選增多、家族勢力控制、黑社會介入等，廣為社會關(guān)注。以一些城市近郊區(qū)的賄選為例，盡管所占比例不大，但總量呈上升趨勢。這引發(fā)諸多農(nóng)民上訪，甚至引發(fā)群體性事件。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，在2005年至2007年的村委會換屆選舉中，遼寧省共查處賄選等案件106件，黑龍江省共處理相關(guān)信訪案件935起。

但依據(jù)現(xiàn)行《村委會組織法》，其第十五條規(guī)定，對“威脅、賄賂、偽造選票”等破壞選舉的行為，村民有權(quán)舉報，“有關(guān)機關(guān)應當負責調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效”；這就是說，縣鄉(xiāng)政府和民政部門對賄選展開調(diào)查，但處理時最多也只是“宣布當選無效”，很難處罰賄選者。

“目前主要靠行政機關(guān)干預，民政部門調(diào)查，但民政部門權(quán)力有限，又沒有強制措施，因此，調(diào)查處理非常困難?！泵裾炕鶎诱?quán)和社區(qū)建設司副司長王金華告訴《財經(jīng)》記者。

針對上述問題，修訂草案增加了對村民自治的司法保障條款。上述村民自治權(quán)利受損后，有望通過司法途徑獲得救濟。也就是說，村民可就選舉違法、選舉爭議、村務公開等事宜向法院提起訴訟。

修訂草案涉及司法保障的條款主要有五條。比如，對于“選舉違法行為的認定和查處”，草案規(guī)定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當手段當選村委會成員的，村民可向人民法院提起訴訟，由人民法院認定并宣布其當選是否有效”；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預村民自治，草案規(guī)定“村民委員會對于來自鄉(xiāng)級人民政府的非法干預，可以向縣級人民代表大會常務委員會和人民政府反映，也可以直接向基層人民法院提起行政訴訟，請求排除非法干預”。

政治學者指出，上述條款對解決農(nóng)村選舉糾紛和違法具有相當?shù)尼槍π裕瑫r也把村民自治全面納入法治軌道，是鄉(xiāng)村治理走向法治時代的必由之路。

據(jù)王金華介紹，從國際經(jīng)驗看，選舉權(quán)利基本都是通過司法途徑保障。選民的選舉權(quán)如果被侵犯，通過司法渠道解決，不僅有效而且成本較低。

華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心教授唐鳴認為，村民自治權(quán)利受損后可尋求司法救濟，這是一種立法創(chuàng)新。但賄選等無論作為治安案件還是作為犯罪案件都需要公安機關(guān)及時介入，因為法院一般只能認定證據(jù)而不能自己調(diào)查獲取證據(jù)。

重在完善選舉規(guī)范

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，修訂草案中，與選舉有關(guān)的條款由原來的六條700余字，增加到九條1900多字。在堅持基本原則不變的前提下，修訂草案重點完善和細化了村委會選舉的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要程序。

這是因為，現(xiàn)行《村委會組織法》相當簡單，在實踐中遇到很多問題。比如，有關(guān)村委會的罷免程序缺失，新舊村委會交接不暢，村民會議與村委會、村委會與村民小組的權(quán)力界定等并不清楚。雖然各地都從實際出發(fā)制定了相應的地方性規(guī)范，但因缺乏上位法的支持，現(xiàn)實中依然難以操作。

村民委員會的任期一直是個頗具爭議的問題?，F(xiàn)行《村委會組織法》規(guī)定，村民委員會任期三年。在修法前期的征求意見中，絕大多數(shù)省份提出，村委會任期太短，“一年選、二年干，三年等著換”，因此應由三年改為五年。

但有關(guān)部門和少數(shù)省份則擔心，如果村委會的任期改為五年，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任期一致，雖可減少村干部的短期行為，但村委會就與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政府同時換屆，缺乏縣鄉(xiāng)政府的組織保障，村委會選舉可能流于形式。

據(jù)民政部官員介紹，對村委會任期問題雖幾經(jīng)修改，在最終上報國務院的修訂草案中，村委會的任期依然維持三年不變。而最終能否如各地期望改為五年，這取決于高層決策者的權(quán)衡取舍和此后全國人大常委會的審議。

華中師范大學教授唐鳴則認為，考慮到現(xiàn)行村支部的任期依然為三年，而中共十七大所通過的黨章關(guān)于中共黨“總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年或三年”并無變化，村民委員會的任期“三年改五年”可能有難度。

除了村委會任期問題，此次修訂草案還引入了“本屆選民”概念，把一些地方創(chuàng)新的“選舉觀察員”制度引入草案，增加了規(guī)范競選的條款，同時簡化了罷免程序，增加了村委會交接的程序和司法介入等措施。

現(xiàn)行《村委會組織法》規(guī)定，“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。罷免村民委員會成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過”。

據(jù)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司農(nóng)村處長湯晉蘇介紹，各地普遍反映，由于大量農(nóng)民外出務工，上述條款導致罷免村委會的門檻過高。因此，修訂草案擬降低罷免村委會成員的門檻，初步規(guī)定，只要本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，就可以要求罷免村民委員會成員。

修訂草案還為建立“選舉觀察員制度”預設了制度空間。修訂草案借鑒廣東、湖北等地的成功經(jīng)驗，規(guī)定：“選舉時，經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意，可以聘請選舉觀察員，監(jiān)督選舉過程?！边@有利于提高村委會選舉的透明度，強化對選舉的外部監(jiān)督。

保障農(nóng)民工選舉權(quán)

隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，中國農(nóng)村的流動人口逐年增加。目前中國已有1.5億流動人口，其中絕大多數(shù)是農(nóng)民工。據(jù)官方統(tǒng)計，中國目前的流動人口，每年還以500萬的規(guī)模增加。

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司副司長王金華表示，一般來說，1.4億的農(nóng)民工大多都是成年人，基本上都享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。由于外出務工人員不斷增多，現(xiàn)行《村委會組織法》關(guān)于“候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的投票，始得當選”的規(guī)定較難實現(xiàn)，這增加了村委會選舉的難度和成本。同時，外出務工人員的選舉權(quán)利也難以得到保障。

全國人大內(nèi)務司法委員會內(nèi)務室主任高淑玲告訴《財經(jīng)》記者，中國社會正處于轉(zhuǎn)型期，與農(nóng)業(yè)社會相比，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間流動頻繁，村民、居民的概念已發(fā)生變化，其成分和結(jié)構(gòu)與過去相比，不可同日而語。保障外出農(nóng)民選舉權(quán)利，是此次修法要重點考慮的問題之一。

目前，中央有關(guān)政策文件規(guī)定：“戶口所在地的村委會選舉時，村選舉委員會必須告知外出的農(nóng)民工”；“外出務工人員所在的社區(qū)決定有關(guān)農(nóng)民工利益的重大事項時，必須征求當?shù)剞r(nóng)民工的意見”；并要求把選舉日期調(diào)整到農(nóng)民工可能返鄉(xiāng)的農(nóng)閑季節(jié)等。

王金華向《財經(jīng)》記者表示，近年來，有些地方規(guī)定，農(nóng)民工在某地生活或居住半年或一年以上，經(jīng)本人申請，并獲得所在地居民同意，可以參加當?shù)卮澹ň樱┪瘯倪x舉。此次修訂《村委會組織法》完全可以吸納這些地方的做法。

不過，農(nóng)民工可在流入地參加城市居委會選舉，當然是基層民主的一大進步。但是要在流入地農(nóng)村參與選舉，問題可能比較復雜。華中師范大學教授唐鳴指出，由于村委會目前是政治經(jīng)濟權(quán)力合一的機構(gòu)，外來人口參與村民委員會管理，必然影響其他村民的經(jīng)濟利益。這可能是農(nóng)民參與流入地村委會選舉的最大障礙。以深圳的龍港崗為例，該鎮(zhèn)的本地戶口的農(nóng)民只有十幾萬，而外來務工人員則高達100萬。村民會議能否允許外來人口成為本村選民，仍將是一個難題。

專家認為，民主是跟著利益走的。任何制度安排，都必須充分考慮其背后的利益分配問題。專家期望，如果未來農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度徹底改革，村委會成為純粹的自治組織，不再實際上掌握集體資產(chǎn)，外來人口參選問題有望解決。

事實上，民主選舉只是村民自治的第一步。村民委員會選舉目前存在諸多問題，并非村級民主自身所致，實際上是中國農(nóng)村改革滯后的結(jié)果，其發(fā)展的深度和廣度依然受制于中國農(nóng)村包括集體產(chǎn)權(quán)制度、土地制度、戶籍制度等改革的進程?！?/p>