“三定”方案只是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管、匯率機(jī)制做出了一些針對(duì)性的機(jī)構(gòu)調(diào)整，一些更深層次的問(wèn)題此次并未觸及

8月14日下午3時(shí)，中國(guó)人民銀行（下稱央行）在其官方網(wǎng)站正式公布了最新的“三定”（確定主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制）方案。

這不是央行第一次的職責(zé)和機(jī)構(gòu)調(diào)整，也不會(huì)是最后一次。事實(shí)上，央行每一次調(diào)整往往與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密不可分。

2003年銀行業(yè)面臨重大改革，同時(shí)金融行業(yè)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)此起彼伏。因此，銀監(jiān)會(huì)從央行分立，而央行的三大職能中，“金融穩(wěn)定”取代了“金融監(jiān)管”，金融穩(wěn)定局誕生。在央行內(nèi)部，一道增設(shè)的機(jī)構(gòu)還有金融市場(chǎng)司、征信管理局，原來(lái)的保衛(wèi)局改為反洗錢(qián)局。此后，這些新機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)改革、發(fā)展債券市場(chǎng)、建立征信管理體系等方面頗有建樹(shù)。

短短數(shù)年之后，國(guó)內(nèi)外金融形勢(shì)更為復(fù)雜。與上一次的重大機(jī)構(gòu)調(diào)整相比，此次的“三定”方案只是一些內(nèi)部微調(diào)，對(duì)央行職責(zé)做了進(jìn)一步的厘清和確定，如增設(shè)匯率司、征信管理擴(kuò)權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機(jī)制等。

顯然，這一微調(diào)并未試圖全面解決當(dāng)前金融領(lǐng)域的深層次問(wèn)題，諸如金融國(guó)資管理機(jī)制、財(cái)政當(dāng)局和貨幣當(dāng)局的分工協(xié)調(diào)，均未涉及。

匯率司誕生

“央行是否要加大匯率改革的力度？”這是很多人對(duì)央行增設(shè)匯率司的第一反應(yīng)。

不過(guò)，正確的答案應(yīng)當(dāng)是——央行將加大匯率改革的研究力度。

眾所周知，中國(guó)無(wú)論匯率政策或貨幣政策的決定權(quán)都不在央行，央行實(shí)際上是為國(guó)務(wù)院作此類決策提供依據(jù)和政策建議。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入，貨幣政策和匯率政策的專業(yè)性越來(lái)越受到重視。

7月10日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（下稱中編辦）確定的央行“三定”方案中提出，央行將增設(shè)匯率司，主要負(fù)責(zé)與匯率形成機(jī)制有關(guān)的工作。市場(chǎng)人士普遍認(rèn)為，這是由于匯率機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心環(huán)節(jié)。

中編辦有關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹說(shuō)，中編辦對(duì)整個(gè)行政體制改革及明確各部門(mén)職責(zé)的相關(guān)專題進(jìn)行了兩年的研究，“根據(jù)中共十七屆二中全會(huì)精神，需加大匯率調(diào)整力度。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，我們考慮增設(shè)匯率司，擬定和實(shí)施匯率政策；有關(guān)人民幣可兌換進(jìn)程等重大問(wèn)題上，央行也要加強(qiáng)政策研究；外匯市場(chǎng)的管理等具體工作要依托外管局。”

此次央行“三定”方案中提出，匯率司的職能包括：擬訂人民幣匯率政策并組織實(shí)施；研究、制訂并實(shí)施外匯市場(chǎng)調(diào)控方案，調(diào)控境內(nèi)外匯市場(chǎng)供求；根據(jù)人民幣國(guó)際化的進(jìn)程發(fā)展人民幣離岸市場(chǎng)；協(xié)助有關(guān)方面提出資本項(xiàng)目?jī)稉Q政策建議；跟蹤監(jiān)測(cè)全球金融市場(chǎng)匯率變化；研究、監(jiān)測(cè)國(guó)際資本流動(dòng)，并提出政策建議。

據(jù)悉，新匯率司主要是在央行貨幣政策司匯率處的基礎(chǔ)上組建，具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置還在研究之中。

不無(wú)巧合的是，8月6日，《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）在實(shí)施11年后也進(jìn)行了全面修訂，對(duì)國(guó)家的匯率制度和外管局的使命及權(quán)力作出了重要調(diào)整和規(guī)定，提出對(duì)外匯資金流入流出實(shí)施均衡管理，并為拓寬資本流出渠道預(yù)留政策空間。

在匯率制度方面，《條例》將過(guò)去“以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的、單一的、有管理的浮動(dòng)匯率制度”，改為“以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的、有管理的浮動(dòng)匯率制度”，為人民幣從盯住美元向掛鉤一籃子貨幣提供了法律依托。

那么，何謂均衡管理？在外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)過(guò)快的情況下，如何進(jìn)行均衡管理？在資本項(xiàng)目可兌換程度不斷提高的情況下，如何把握開(kāi)放的力度？如何對(duì)跨境資金流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管并防范風(fēng)險(xiǎn)？如何把握人民幣升值對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響？這一系列戰(zhàn)略性問(wèn)題仍有待回答。

新聯(lián)席會(huì)議

金融協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題已經(jīng)討論多年，但遺憾的是，有效的協(xié)調(diào)機(jī)制始終都未建立起來(lái)。

自從1998年央行機(jī)構(gòu)改革，原央行稽查局的部分監(jiān)管功能分拆到證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)之后，監(jiān)管分立的架構(gòu)日漸穩(wěn)固。幾乎與此同時(shí)，金融混業(yè)的趨勢(shì)即不斷挑戰(zhàn)這一監(jiān)管體系。

2004年6月，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)（下稱“三會(huì)”）成立了專門(mén)工作小組，起草了《銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》（下稱《備忘錄》），建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，確立了對(duì)三家機(jī)構(gòu)分工合作的指導(dǎo)原則、職責(zé)分工、信息收集與交流、工作機(jī)制等問(wèn)題作了明確規(guī)定，并于當(dāng)年9月18日召開(kāi)了第一次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，確定了對(duì)金融控股公司的主監(jiān)管制度，即對(duì)金融控股公司內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管，而對(duì)金融控股公司的集團(tuán)公司可依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

《備忘錄》提出，聯(lián)席會(huì)議由三方機(jī)構(gòu)的主席組成，每季度召開(kāi)一次例會(huì)，召開(kāi)“聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”和“經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制”會(huì)議時(shí)，可邀請(qǐng)人民銀行、財(cái)政部或其他部委參加。然而，此后幾年聯(lián)席會(huì)議鮮有召開(kāi)，央行也從未“參與”。

這樣的局面顯然無(wú)法繼續(xù)。去年1月，全國(guó)金融工作會(huì)議準(zhǔn)備階段，金融綜合監(jiān)管問(wèn)題就曾提上日程，但經(jīng)過(guò)多次內(nèi)部討論后，國(guó)務(wù)院最終決定，目前暫不成立“超級(jí)”綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是要做實(shí)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

今年2月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《銀行并表監(jiān)管指引（試行）》，對(duì)銀行主導(dǎo)的金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管。目前保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)還沒(méi)有類似的規(guī)定。

今年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》中提出，要由人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)共同負(fù)責(zé)，建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，建立完善金融控股公司和交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度。

此次央行“三定”方案中也提出要建立兩個(gè)層次的協(xié)調(diào)機(jī)制，其一，是國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、央行等部門(mén)建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制；其二，是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，“一行三會(huì)”建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，建立金融信息共享制度，防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家金融安全，重大問(wèn)題提交國(guó)務(wù)院決定。

市場(chǎng)人士認(rèn)為，“三定”方案中提出的“會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究運(yùn)行金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則、交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的工作”，是為了適應(yīng)金融控股公司發(fā)展的新形勢(shì)，對(duì)金融穩(wěn)定局的職能進(jìn)一步明確和細(xì)化。此外，還增加了“評(píng)估重大金融并購(gòu)活動(dòng)對(duì)國(guó)家金融安全的影響并提出政策建議”。

不過(guò)，一位知情人士評(píng)價(jià)說(shuō)，央行“三定”方案剛剛下發(fā)，相關(guān)部門(mén)都在考慮如何操作。以前“三會(huì)”簽署的備忘錄是實(shí)行主監(jiān)管制，將來(lái)具體如何監(jiān)管，還不甚明了。

中編辦人士則向《財(cái)經(jīng)》記者介紹說(shuō)，“會(huì)同”的實(shí)質(zhì)就是牽頭，國(guó)務(wù)院要有一個(gè)“抓手”。這也意味著央行在這一協(xié)調(diào)機(jī)制中的地位終得確定。另外，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，央行將加入“三會(huì)”的聯(lián)席會(huì)議，這個(gè)聯(lián)席會(huì)議制度也將實(shí)質(zhì)性恢復(fù)并定期召開(kāi)。

“大區(qū)行”式微

在“三定”方案之外，央行還在醞釀改變運(yùn)行十年的“大區(qū)行體制”，以理順央行的內(nèi)部體制，提高效率，方案確定后需要向國(guó)務(wù)院報(bào)備。這一改變可能在今年下半年或明年啟動(dòng)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，央行正在對(duì)此進(jìn)行研究。一種說(shuō)法是將目前的省中心支行全部升格為省分行，與“大區(qū)行”并列，“大區(qū)行”雖然不撤銷，但將名存實(shí)亡；另一種說(shuō)法是繼續(xù)對(duì)一些區(qū)域的省中心支行進(jìn)行微調(diào)。

事實(shí)上，早在2003年銀監(jiān)會(huì)從央行分家后，“大區(qū)行體制”就已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生微妙的變化。

1998年底，央行為了增強(qiáng)獨(dú)立性，減少地方政府對(duì)央行各分支機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣政策及銀行監(jiān)管方面的干預(yù)，參照了美聯(lián)儲(chǔ)13個(gè)“大區(qū)行”的模式，撤銷31個(gè)央行省級(jí)分行，成立九大區(qū)行。