鏡鑒汶川大地震，修訂后的《防震減災(zāi)法》提高了建筑抗震設(shè)防等級，但并未給頗具爭議的地震預(yù)報或預(yù)測信息公開問題畫上休止符

也許準(zhǔn)確地預(yù)報地震在科學(xué)上將成為可能，但這最起碼也是數(shù)十年之后的事情。當(dāng)前更為緊迫的任務(wù)，無疑是如何完善包括建筑在內(nèi)的整個工程設(shè)防體系。

推遲了四個月后，在10月23日開幕的十一屆全國人大常委會第五次會議上，《中華人民共和國防震減災(zāi)法（修訂草案）》（下稱修訂草案）終于被首次提請審議。

這部法案原計劃于今年6月底“上會”，被推遲的原因顯而易見——突如其來的“512”汶川大地震。

在這場8.0級的特大地震之后，以其中的經(jīng)驗和教訓(xùn)為鏡鑒，修訂草案的篇幅也得以大幅擴容，由之前的7章48條擴展為10章99條，制度設(shè)計同時更加細(xì)化、更具可操作性。

不過，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，修訂草案在地震信息發(fā)布等問題上仍然爭議頗大。另外，有關(guān)建設(shè)工程抗震設(shè)防方面的條款，在未來能否做到切實貫徹而不被“軟化”，亦是各界關(guān)注的焦點。

鏡鑒汶川大地震

現(xiàn)行的《防震減災(zāi)法》于1994年啟動立法，并在1997年年底出臺。這部法律的面世，確立了“預(yù)防為主、防御與救助相結(jié)合”的原則，并規(guī)定了地震監(jiān)測預(yù)報、地震災(zāi)害預(yù)防和地震應(yīng)急等三大工作體系。

不過，這也是一部“先天不足”的法律?！斗勒饻p災(zāi)法》立法起草小組成員、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏在接受《財經(jīng)》記者采訪時坦言，該法制定和出臺過程，正趕上中國境內(nèi)地震活動相對平穩(wěn)的時期。因此，許多制度的設(shè)計顯得比較粗糙，也很難全面地反映防震減災(zāi)工作的要求。

中國地震局局長陳建民也在修訂草案說明中表示，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，相同單位國土面積上的經(jīng)濟總量越來越大、人口密度越來越高，現(xiàn)行規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢需要。

2006年，中國地震局就開始啟動了修法工作?！敦斀?jīng)》記者獲悉，在汶川大地震前修訂草案已數(shù)易其稿；但由于防震減災(zāi)涉及地震、建設(shè)、民政等多個部門，修訂過程中部門利益紛爭較大，草案進(jìn)展并不理想。

汶川大地震極大地改變了這一進(jìn)程。尤其是地震中暴露出的諸多問題，比如城市應(yīng)對地震災(zāi)害的綜合防御能力不高、農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施基本處于不設(shè)防狀態(tài)等，使得系統(tǒng)性修法的迫切性更加凸顯。

因此，汶川大地震突發(fā)后，全國人大常委會決定推遲審議，并專門組織人員赴四川震區(qū)調(diào)研。

之后出爐的修訂草案，篇幅大為擴充，在防震減災(zāi)規(guī)劃、地震監(jiān)測預(yù)報、地震災(zāi)害預(yù)防、地震應(yīng)急救援、震后恢復(fù)重建等方面做了修改完善，并新增加了地震災(zāi)害恢復(fù)過渡性安置和監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容。

例如，修訂草案把防震減災(zāi)規(guī)劃單獨設(shè)立一章予以強調(diào)；在地震監(jiān)測預(yù)報方面，則強調(diào)要加強地震監(jiān)測臺網(wǎng)建設(shè)，并增加地震烈度速報系統(tǒng)建設(shè)和震后地震監(jiān)測、余震判定等規(guī)定。此外，修訂草案還規(guī)定，在全國地震監(jiān)測臺網(wǎng)之外，水庫、油田、核電站等重大建設(shè)工程的建設(shè)單位，還應(yīng)該按規(guī)定建設(shè)專用地震監(jiān)測臺網(wǎng)或者強震動監(jiān)測設(shè)施。

在應(yīng)急救援方面，考慮到汶川大地震中專業(yè)救援力量的突出作用，草案規(guī)定要按照“一隊多用、專職與兼職結(jié)合”的原則建立地震災(zāi)害救援隊伍。

曾參與立法討論的中國地震臺網(wǎng)中心首席預(yù)報員孫士鋐告訴《財經(jīng)》記者，草案一方面是將《破壞性地震應(yīng)急條例》《地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護條例》《地震預(yù)報管理條例》和《地震安全性評價管理條例》等四部行政法規(guī)的許多制度提升，納入規(guī)格更高的《防震減災(zāi)法》；另一方面則是汲取了汶川大地震中救災(zāi)和災(zāi)后過渡安排、災(zāi)后重建中的許多經(jīng)驗，特別是吸納了今年6月8日國務(wù)院出臺的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》中的不少制度。

在孫士鋐看來，這種做法有利有弊：草案內(nèi)容因此更加細(xì)化，可操作性更強；不過，也導(dǎo)致一些地方不夠嚴(yán)謹(jǐn)，“大法”（《防震減災(zāi)法》）和相關(guān)下位法（包括前述配套法規(guī)）之間的關(guān)系還有待理順。

修訂草案的另一個爭議之處，涉及防震減災(zāi)中各政府部門的職能安排。舊法中的規(guī)定是，“地震行政主管部門、經(jīng)濟綜合主管部門、建設(shè)行政主管部門、民政部門以及其他有關(guān)部門”按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合。

修法過程中，中國地震局和地方地震系統(tǒng)希望改變這種多部門“平行并列”的結(jié)構(gòu)，突出地震工作主管部門的“牽頭”作用，實際上也是明確其主管單位的地位，改變其一貫的弱勢地位。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，這一思路曾在中國地震局起草的修訂草案中有所體現(xiàn)，但在后來的討論中遭到其他部門的反對。而在新的修訂草案中，記者注意到，相關(guān)規(guī)定仍是“國務(wù)院地震工作主管部門和國務(wù)院建設(shè)主管部門、民政部門以及其他有關(guān)部門”分工負(fù)責(zé)，格局并未有實質(zhì)改變。

信息收放之間

修法中更大的爭議，則是地震預(yù)報信息的發(fā)布權(quán)限問題。

作為世界上惟一一個對地震進(jìn)行官方預(yù)報的國家，中國現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》規(guī)定，地震預(yù)報的發(fā)布權(quán)在政府，國家對地震預(yù)報實行統(tǒng)一發(fā)布制度；地震短期預(yù)報和臨震預(yù)報，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的程序發(fā)布。任何單位或者從事地震工作的專業(yè)人員關(guān)于短期地震預(yù)測或者臨震預(yù)測的意見，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機構(gòu)按照前款規(guī)定處理，不得擅自向社會擴散。

實際上，“把地震預(yù)報納入法制軌道”的理念，在1976年唐山大地震之后就已確立。從1977年的《國家地震局關(guān)于發(fā)布地震預(yù)報的暫行規(guī)定》（已失效）、1988年的《發(fā)布地震預(yù)報的規(guī)定》（已失效）到1998年的《地震預(yù)報管理條例》（現(xiàn)行有效），都對地震預(yù)報做了一系列約束，后者對于地震預(yù)報意見的形成、評審和發(fā)布規(guī)定了嚴(yán)格制度。

當(dāng)時建立這種約束的大背景，是因為限于預(yù)報本身的技術(shù)局限性，各地頻頻出現(xiàn)誤報情況，引發(fā)了不等程度的社會振蕩。但把這種信息發(fā)布權(quán)收緊，其可能的負(fù)面影響也不可輕忽：地震前的各種信息變化，有可能最終埋沒在官僚體系的層層上報和研究會議中。

莫紀(jì)宏就認(rèn)為，現(xiàn)行的地震預(yù)報體制剛性太強，不利于充分發(fā)揮民間的科研力量。由于地震預(yù)報在科學(xué)上并不過關(guān)，過分剛性的預(yù)報制度，反而增加了社會公正對地震預(yù)報不切實際的期待。

汶川大地震發(fā)生后，由于政府在震前沒有任何預(yù)報，公眾對此意見頗大，地震主管部門面臨巨大壓力。不僅如此，嚴(yán)格的信息管制，也使來自學(xué)界的有關(guān)龍門山斷裂帶的震情判斷等趨勢性、預(yù)測性意見或難以被公眾獲知，或未獲得足夠重視，民眾對于大地震毫無心理準(zhǔn)備，震后社會心理恐慌嚴(yán)重。

但是，此次提請審議的修訂草案在這些方面不僅沒有松動，反而繼續(xù)強化地震預(yù)測意見和地震預(yù)報的統(tǒng)一發(fā)布制度。草案特別強調(diào)，“任何單位和個人不得向社會散布地震預(yù)測意見和地震預(yù)報意見及其評審結(jié)果”；“地震震情、災(zāi)情和抗震救災(zāi)等信息應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定實行歸口管理、統(tǒng)一發(fā)布”。

不僅如此，草案還在法律責(zé)任方面課以嚴(yán)則：“違反本法規(guī)定，向社會散布地震預(yù)測意見和地震預(yù)報意見及其評審結(jié)果……構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

中國地震臺網(wǎng)中心首席預(yù)報員孫士鋐在接受《財經(jīng)》記者采訪時解釋，前述不少規(guī)定實際上在《地震預(yù)報管理條例》中已存在，這次不過是將其提升到法律中。至于發(fā)表地震方面的學(xué)術(shù)論文，并不需要經(jīng)批準(zhǔn)，以及就長期、中期地震活動趨勢研究成果進(jìn)行國際學(xué)術(shù)交流不受限制。

但由于修訂草案對“預(yù)報”、“預(yù)測性意見”等概念并無清晰解釋，人們疑慮難消。比如，汶川大地震后，一些專家公開預(yù)測成都地區(qū)若干年內(nèi)不會發(fā)生大地震，類似言論是否也屬于受管制范圍？

莫紀(jì)宏表示，應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，將地震預(yù)報僅僅作為科學(xué)研究來看待，允許民間研究作為科學(xué)研究意見與社會公眾交流，政府的控制應(yīng)該僅僅針對具有正式法律效力、產(chǎn)生啟動破壞性地震臨震應(yīng)急程序法律效果的地震預(yù)報。這樣可以分散政府在地震預(yù)報方面的責(zé)任，也能避免一般公眾對地震預(yù)報準(zhǔn)確性不切實際的期待，增強民間的防震自救意識和能力。

日本防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所的吳長江博士在接受《財經(jīng)》記者采訪時也表示，既然目前地震進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)報并不現(xiàn)實，政府就不應(yīng)該把這個非常不成熟且有爭議的學(xué)術(shù)難題當(dāng)做日常工作；這種自欺欺人的做法，恰恰降低了地震局作為一個政府機構(gòu)的權(quán)威性。更恰當(dāng)?shù)姆绞?，?yīng)該是作為一個科學(xué)難題，把地震預(yù)報交給大學(xué)和研究機構(gòu)等進(jìn)行嚴(yán)肅的研究。

工程設(shè)防考驗

在遙遠(yuǎn)的未來，也許準(zhǔn)確地預(yù)報地震在科學(xué)上將成為可能，但國際地震工程協(xié)會（IAEE）主席片山恒雄（Tsuneo Katayama）在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，這最起碼也是數(shù)十年之后的事情。更為緊迫的任務(wù)，無疑是如何完善包括建筑在內(nèi)的整個工程設(shè)防體系。

汶川大地震中絕大多數(shù)人員傷亡，都緣于建筑物坍塌。曾有數(shù)以千計的建筑專家赴災(zāi)區(qū)考察，相當(dāng)多數(shù)的調(diào)研意見認(rèn)為，震區(qū)建筑多存在嚴(yán)重質(zhì)量問題，包括樓梯間的抗震設(shè)計不合格、梁柱之間的連接難以應(yīng)對強震等。盡管此次地震震級過大、烈度過強，但如果相關(guān)抗震設(shè)計規(guī)范得以落實，很多傷亡都是可以避免的。

此次《防震減災(zāi)法》修訂過程中，地震災(zāi)害的工程性預(yù)防也是一大關(guān)注焦點。中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃衛(wèi)對《財經(jīng)》記者表示，對于該部門而言，提高建筑物的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，顯然是此次修訂的重中之重。

今年6月8日國務(wù)院出臺的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，對此已經(jīng)作出了一些有針對性的規(guī)定。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也正在研究調(diào)整《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》及《建筑抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)》，加強對學(xué)校等建筑抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的要求。

此次提交審議的《防震減災(zāi)法》修訂草案，對建設(shè)工程抗震設(shè)防制度進(jìn)行了修改完善。比如，特別增加規(guī)定，“對學(xué)校、醫(yī)院、商場、交通樞紐、公共文化設(shè)施等人員密集的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)按照高于當(dāng)?shù)胤课萁ㄖ目拐鹪O(shè)防要求進(jìn)行設(shè)計，采取有效措施，增強抗震設(shè)防能力”；在需要進(jìn)行抗震性能鑒定并采取加固措施的特殊建筑物、構(gòu)筑物類別中，也增加了前述幾類公共設(shè)施建筑。

修訂草案還明確規(guī)定了建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位和建設(shè)工程地震安全性評價單位各自對抗震設(shè)防的責(zé)任。在法律責(zé)任方面，草案規(guī)定，建設(shè)單位違反規(guī)定不進(jìn)行地震安全性評價或者不按評價結(jié)果報告確定的要求進(jìn)行抗震設(shè)防的，將承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任、民事責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

不過，這些新增規(guī)定要避免在實際中“變形”，尚有待理順相關(guān)深層次制約關(guān)系。有不少業(yè)內(nèi)專家在接受《財經(jīng)》記者采訪時坦言，此次汶川大地震出現(xiàn)的諸多建筑問題，與其說是設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)不夠高，倒不如說是標(biāo)準(zhǔn)未得到有效執(zhí)行，“這才是最致命的”。

畢竟，現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》以及一系列相關(guān)法規(guī)，已經(jīng)對建筑抗震設(shè)防有了一整套制度。但這些嚴(yán)格的抗震標(biāo)準(zhǔn)在實踐中卻往往被一一“軟化”，監(jiān)理、建筑質(zhì)量監(jiān)督等環(huán)節(jié)也都難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

修訂草案更大的一個亡羊補牢之處，則是將沒有被現(xiàn)行制度納入規(guī)范之內(nèi)的農(nóng)村建筑納入抗震設(shè)防管理。

汶川大地震中，市區(qū)建筑物受損相對較輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村受損慘重，暴露了農(nóng)村地區(qū)抗震體系的脆弱。而之后的8月30日發(fā)生的攀枝花-會理地震，更是集中凸顯了農(nóng)村“幾乎完全不設(shè)防”的狀況（參見《財經(jīng)》2008第19期“‘小震大災(zāi)’不可繼續(xù)”）。

對此，修訂草案增加規(guī)定，縣級政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施抗震設(shè)防的管理，組織開展農(nóng)村實用抗震技術(shù)的研發(fā)和推廣，培訓(xùn)相關(guān)技術(shù)人員，建設(shè)示范工程，逐步提高農(nóng)村抗震設(shè)防水平。草案同時提出，國家對農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施的抗震設(shè)防給予必要支持。

然而，相關(guān)專家指出，鑒于這只是一個“倡導(dǎo)性”的規(guī)范，還缺乏強制性規(guī)定要求，其進(jìn)步程度到底如何，或許仍將取決于未來相關(guān)部門還會出臺什么樣的具體落實措施。

中國在農(nóng)村地區(qū)的抗震設(shè)防方面，也不乏成功的例子。早在2004年1月，中國地震局地球物理所研究員胡聿賢等18位“兩院”院士就曾經(jīng)聯(lián)合提出“實施農(nóng)村民居地震安全工程的建議”，得到國家重視。2004年后，“地震安全農(nóng)居工程”在部分省區(qū)開展，其中在新疆維吾爾自治區(qū)成效顯著，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村民居地震安全工程成功經(jīng)受了2005年烏什縣6.2級地震、2008年于田縣7.3級地震的考驗。

或許，想僅僅通過一部法律的修訂來完成中國整個防震減災(zāi)體系的重建，也是不現(xiàn)實的。更重要的是以此為起點做堅持不懈的努力。正如國際地震工程協(xié)會主席片山恒雄所講，無論是決策者還是研究人員，都應(yīng)該對地震這種潛在的災(zāi)難保持必要的警惕和敬畏之心?！?/p>