中共十七屆三中全會的《決定》，打破了現(xiàn)有“非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有”的格局，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地同等的地位

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)民對其承包地只有耕種的權(quán)利，不能抵押，也不能轉(zhuǎn)入非農(nóng)建設(shè)；一旦農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)，必須征為國有。

中國土地制度將向何處去？隨著10月19日《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）全文公布，諸多猜測和討論終于有了答案。

根據(jù)中共十七屆三中全會通過的《決定》，中國將保留土地分別由國家和農(nóng)民集體所有的制度框架，土地不會“私有化”；與此同時，改革現(xiàn)有征地制度，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價”，保障農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。

土地問題專家指出，《決定》打破了現(xiàn)有“非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有”的格局，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地同等的地位。這是對現(xiàn)存土地管理制度的重大改革，也標志著中國在破除城鄉(xiāng)二元體制上邁出關(guān)鍵一步。

淡化土地“所有制管理”

目前，中國土地按所有制可分為兩類：一是城市土地，歸國家所有；一是農(nóng)村土地，歸農(nóng)民集體所有。國有土地使用權(quán)可自由公開交易，但集體土地卻只限于耕種或在村莊內(nèi)用于公共設(shè)施建設(shè)或興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不能抵押和買賣。

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)民對其承包地只有耕種的權(quán)利，不能抵押，也不能轉(zhuǎn)入非農(nóng)建設(shè)；一旦農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)，必須征為國有。而農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等集體建設(shè)用地，也“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租”。

這意味著，國有土地使用權(quán)可自由買賣，但集體土地的使用權(quán)（包括承包地和宅基地等），農(nóng)民卻沒有出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等處分權(quán)，只是一種“殘缺的產(chǎn)權(quán)”。而這種土地管理，被稱為土地問題的“所有制管理”。

按照《決定》，中國的土地管理將逐漸淡化“按所有制分類管理”，強化 “用途管制”和“規(guī)劃管理”。

所謂“用途管制”，是指各級代議機關(guān)通過制定土地利用規(guī)劃，把一定區(qū)域內(nèi)的所有土地分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、未利用地等類別，然后按照規(guī)劃的用途實施管理。

按照“用途管制”的思路，政府只是土地規(guī)劃的執(zhí)行者，負責(zé)執(zhí)行代議機構(gòu)通過的土地利用規(guī)劃。一塊土地如果規(guī)劃為耕地，就不能隨意轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；一塊土地如規(guī)劃為建設(shè)用地，就不能擅自改為他用。至于該土地所有權(quán)誰屬，到底是國有土地還是集體土地，并不重要，也無需區(qū)別對待。

在“用途管制”的框架下，政府只是負責(zé)按照規(guī)劃的土地用途進行管理，不再享有超越規(guī)劃的權(quán)力，也不能擅自修改規(guī)劃。而農(nóng)民集體所有的土地，如果規(guī)劃為耕地，就不能隨意變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；如果規(guī)劃為建設(shè)用地，則可用于非農(nóng)建設(shè)，享有與國有土地同樣的權(quán)利。

如果實行“用途管制”，政府便不再按照土地的所有制性質(zhì)去管土地，而是按照土地的規(guī)劃用途去管理。這可以限制對耕地的占用和濫用，有利于從嚴控制城市建設(shè)用地規(guī)模，同時有利于農(nóng)民分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益，保護農(nóng)民土地權(quán)益。

“用途管制”的前提是科學(xué)規(guī)劃。而規(guī)劃的前提是土地“產(chǎn)權(quán)明晰”。此次《決定》也提出，要“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。這是土地“用途管制”的前提和基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，“科學(xué)規(guī)劃”及其“嚴格執(zhí)行”將成為整個“用途管制”的核心。

經(jīng)營性項目可不征地

通觀此次《決定》，最有意義的突破在于縮小了征地范圍，把征地限定于公益性項目。

對非公益性項目用地，《決定》首次提出：在符合規(guī)劃的前提下，國家可不行使征地權(quán)。農(nóng)地依然歸集體所有，但其使用權(quán)可依法進入“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”交易。

具體而言，《決定》的突破有兩點：一是逐步縮小征地范圍，對“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性項目”，不再征地，允許農(nóng)民以集體土地“參與開發(fā)經(jīng)營”；二是“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”可依法轉(zhuǎn)讓，并“在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。

“從改革的大方向看，這是重大的突破?！敝袊恋貙W(xué)會副理事長黃小虎在接受《財經(jīng)》記者采訪時對此作了比較，“過去，集體土地不能進入建設(shè)用地市場，今后經(jīng)營性的集體建設(shè)用地可進入‘城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場’；過去，集體土地只能以入股和聯(lián)營方式搞非農(nóng)建設(shè)，今后還可采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等多種形式?！?/p>

這就是說，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，凡是公益性建設(shè)項目，依然可繼續(xù)征地；但在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，“經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目”，可不征地。這意味著農(nóng)村土地也可進入建設(shè)用地市場。

如此變化，被認為是土地政策的重大突破。過去，無論是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)范圍外，凡是建設(shè)項目，都必須征地。按照《決定》，未來將有一部分建設(shè)項目可不征地?！斑@實際上為農(nóng)民利用集體土地參與非農(nóng)建設(shè)，提供了一個制度通道。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英告訴《財經(jīng)》記者。

在中國社會科學(xué)院農(nóng)村所學(xué)者王小映看來，這其實是一種土地制度的“增量改革”。對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外新增的建設(shè)用地，讓農(nóng)民以集體土地參與開發(fā)和經(jīng)營，自然縮小了征地范圍。而隨著增量改革的推進，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地也可考慮不再征用，農(nóng)民的土地權(quán)益更能得到保障。

土地學(xué)者指出，決策者之所以決定啟動“增量改革”，主要是由于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，集體土地的增值收益比較低，可以減少改革阻力。同時，農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營后，集體建設(shè)用地將形成一個市場價，也可為鄰近區(qū)域的征地補償提供參照。

對于依然需要征地的公益性建設(shè)項目，《決定》要求“按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償”。也就是說，政府依然可行使征地權(quán)，但必須“及時足額”給予補償，更重要的是補償要做到“同地同價”。

所謂“同地同價”，其實就是區(qū)位相當(dāng)、資源條件相當(dāng)?shù)耐恋?，征地補償應(yīng)該統(tǒng)一。劉守英指出，果能如此，農(nóng)民得到的征地補償，更像是基于土地權(quán)利的“產(chǎn)權(quán)賠償”，而不是現(xiàn)行的按照農(nóng)地年產(chǎn)值一定倍數(shù)的“產(chǎn)值補償”。

當(dāng)然，對于《決定》把改革限定在“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外”，諸多學(xué)者仍然認為這個口子“太小”。因為“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)”其實包括了“城市市區(qū)和建制鎮(zhèn)”。如果建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)的建設(shè)用地，政府依然要征用，農(nóng)民真正可用于“參與開發(fā)經(jīng)營”的集體土地并不多。

“其實，除了城市規(guī)劃區(qū)和建制鎮(zhèn)，中國真正能用于非農(nóng)建設(shè)的用地并不多，即使是小產(chǎn)權(quán)房，也大多分布于城市郊區(qū)或建制鎮(zhèn)，真正建在農(nóng)村的很少。顯然，把農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營的范圍限制在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，是過于謹慎了。”一位接近決策層的土地問題專家指出。

建設(shè)“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的用地市場

與“改革征地制度、縮小征地范圍”相配套，《決定》還提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，允許農(nóng)村集體“經(jīng)營性建設(shè)用地”依法轉(zhuǎn)讓。這也是未來土地制度改革的核心內(nèi)容。

《決定》明確：凡是依法取得的“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，“必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。

目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地主要有三類：一是農(nóng)民宅基地；二是村莊公共設(shè)施和公益事業(yè)用地；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。《決定》所謂“經(jīng)營性”集體建設(shè)用地，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地或其他非公益性用地等。

這意味著，今后的建設(shè)用地，將由過去單一的國有土地變?yōu)閲泻图w兩種類型，供地主體由一個變?yōu)閮蓚€。隨著一部分農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，事實上增加了工業(yè)或商業(yè)用地的供應(yīng)，有利于降低中國工業(yè)化和城市化的成本。

在劉守英看來，這無疑是為農(nóng)村集體土地進入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場提供了政策依據(jù)。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的建立，廣東等地“農(nóng)地入市”的試驗將在更高層面得以“確認”，并在更多地方推行。

中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認為，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已是客觀事實，此次《決定》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”，有利于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。下一步就是要盡快制定全國性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理辦法。

土地專家指出，《決定》之所以提出，“經(jīng)營性”集體建設(shè)用地“必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓”，主要是為了防止集體建設(shè)用地交易中的暗箱操作，防止基層干部和鄉(xiāng)村組織損害農(nóng)民土地權(quán)益。

農(nóng)村宅基地也是《決定》規(guī)范的內(nèi)容。《決定》提出，“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，這就明確了宅基地制度改革的方向，就是把宅基地作為用益物權(quán)加以保護和管理。

學(xué)者指出，上述政策突破，還需要一系列法律修改和制度的配套。例如，正是《土地管理法》賦予了地方政府低價征用農(nóng)地、高價賣出的權(quán)力，因此當(dāng)前最為緊迫的是盡快修改《土地管理法》。

此外，《決定》頒布后，更重要的是貫徹執(zhí)行。以土地的用途管制為例，如果政府依然可擅自修改規(guī)劃，擅自侵占農(nóng)民的土地，《決定》的“政策突破”難免大打折扣。

中國城鄉(xiāng)二元體制形成已久，城鄉(xiāng)分治不僅體現(xiàn)在戶籍制度、土地管理、財稅體制上，也體現(xiàn)在教育、衛(wèi)生和社會保障等多個方面。近年來，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大，也與農(nóng)民的權(quán)利缺失密切相關(guān)。而實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的“同地同權(quán)同價”，無疑是向著改變城鄉(xiāng)二元體制的方向邁出的關(guān)鍵一步?！?/p>